中部崛起耕地保护法律制度研究

摘要：人多地少，是中国国情，更是中部地区的特点。在中部地区崛起中，如何保护耕地，成为各界关注的重点，本文对此略表观点。

人口多，耕地少，是我国的基本国情。我国每人平均占有的土地面积和耕地面积都远远低于世界的平均数。对于中部地区来说。由于人口相对集中，这个现象更是突出。但是长期以来，由于对人口增长和耕地减少带来的后果认识不足，以及重经济发展，轻视资源保护的偏见，以至于乱占、滥用、浪费、破坏土地资源的现象在全国都相当普遍，而我们中部地区则明显有加。鉴于以上情况，在中部崛起的过程中，如果保护好耕地，以使中部地区保持可持续性发展，走绿色发展之路，值得我们认真研究和建言献策。

     一、中部地区耕地利用中存在主要的问题

中部地区包括山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西六省。根据2004年的统计资料计算，中部地区总人口36511万人，占全国总人口的28.1%；土地面积102.75万平方公里、耕地面积为45849万亩，分别占全国国土面积的10.7%和耕地面积的23.5%；但随着经济高速发展，城乡建设和生产建设规模不断扩大，对耕地的毁坏和占用日益严重。具体原因主要是：1、城市建设占用耕地。由于全国都在快速建城市化，城市人口急剧增加，城镇房地产也在不断膨胀。同时，城市发展开发区，农村发展乡镇企业，也在不断减少耕地面积。2、农业建房，路两边建商店，建坟地。3、在一系列建设中，取石挖土又毁坏大量耕地；4、土地弃耕抛荒，有些地方单位取得土地指标的不去建设也不让农民耕种；5、基层政府为了经济发展，对占用耕地和破坏耕地现象睁一只眼闭一只眼。

二、保护耕地的主要规定有：

1、实行耕地占用补偿建设。

非农建设经批准占用耕地的，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划。

2、实行耕地总量不减少措施。

为了确保各个地区耕地总量不减少，《土地管理法》要求省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度规划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少。总量不减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行异地开垦。

3、实行基本农田保护制度

基本农田，是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的长期不得占用的和基本农田保护区规划期内不得占用的耕地。基本农田保护区则是指为对基本农田实行特殊保护而依照法定程序规定的区域。按照土地法三十四条规定，国务院有关主管部门和县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地，有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在改造以及可以改造中、低产田；蔬菜生产基地，农业科研、教学实验田，以及国务院规定应当划入基本农田保护区的基地耕地，应当划入基本农田保护区。各省、自治区、直辖市规定的基本农田应当占行政区域内耕地的80%以上。

基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或占用。因国家能源、交通、水利等重点建设项目造成确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区耕地的必须按照法定程序报批。禁止在基本农田保护区域内建窑、建房、建坟或者擅自挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废物，禁止擅自将基本农田保护区域的耕地转为非耕地，禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田保护区域内的耕地。

4、节约使用土地，禁止闲置、荒芜耕地

　禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。

5、鼓励合理开发为未发利用的土地

国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。

6、鼓励土地整理，防止土地破坏和污染

耕地保护，不仅要确保耕地数量，而且还要确保耕地质量。《土地管理法》第四十一条规定“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”

7、对造成土地破坏的复垦规定

因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。

三、中部地区在崛起中应如何实施有关耕地保护的法律制度

     笔者认为如下措施可以借鉴：

1、      完善相关法律法规

中部地区首先应根据《土地管理法》等有关土地法律法规规定，由地方人大及地方人民政府制定地方性法规、地方规章与相关法律相配套，以使有关耕地保护的法律制度落到实处。这样，在中部崛起过程中，中部地区的耕地在数量、质量上将会得到更为强有力的法律保障。

2、      严格土地监察制度

地方各级土地部门，严格土地监察制度，并规定对破坏耕地的举报、检举制度，对破坏耕地行为严厉查处，对举报检举行为予以奖励。

3、      把保护耕地放在首要位置

在处理耕地保护与经济建设的关系时，要把耕地保护放在首要位置，只有在不破坏耕地，在土地规划规定用地的范围内不减少耕地数量的情况下，才能批准项目上马。

4、      鼓励新兴绿色产业发展

政府出台政策，对绿色新兴产业，给予审批、税收等优惠政策，以让经济发展与环境质量同时上台阶，实现可持续发展。

总之，在中部崛起过程中，一定要重视耕地保护，走科学发展之路，建立绿色发展理念，让中部地区成为全国绿色发展的典范。