浅议司法部属机构的权力和机构设置的构想

四川静江律师事务所          执业律师李安民

一切法律都应当是国家规定的调整国内和与国际各种社会关系的契约或保证契约履行的规则，司法的职能就是要用权力去保证、公正的去履行和维护这些规则，去实现规则的正义与公平，由于历史的原因，以及文明政治的构成时差等、我们现在在呐喊着进行司法改革，而司法改革的终极目标就是为实现公平正义，要实现这一目标，法律界有识之士探讨了均有的一个共识，就是必须要实现真正的司法独立，我所理解的独立，应该是超然于其它政见，党派，唯法至上，只忠实于法律，忠实于人民，体现以人民利益为至高利益，一切权力均为民主、民权、民生服务。但观现在的现实，尚需数十年甚至上百年的历程，而且还需多少仁人志士的努力，才可能达到真正司法为民的法治社会环境。因为，要达到此目标，并非易事，首先是一个民族的观念的彻底更新，旧的人治观念的彻底革除，这对于一般百姓是一件非常希望也很简单的事，但对于当权者却是一场革命，要改变统治者人治的传统观念，是很难很难的。因为，但凡是百姓，都十分反对人治，一旦为官，就感人治顺手顺心，人治的传统观念、利己的私有观念、这在古国文明中总是沿袭不绝，使任何漂亮的词藻和口号在现实的面前都会使人感到是谎言。因此制约和革除人治，限制滥用公权谋私，保护民权的重任就落在司法权力的配置和使用的问题上来了。但若司法权不能独立，甚至旁落，成为治民的工具，腐败的卫道学，愚弄、压迫人民的武器，对民众将更是灾难。因此，我们期盼司法独立，就应当对司法权力的合理均衡配置作思考和研究。
建立一套适应我国国情、并能有效相互制约，相互监督，使之能建立既完整又独立的司法体系，对司法权力合理地均衡配置，是建立法制社会的的必然需要，曾经为中国法制设计的一位大师曾构思借鉴英美法系进行司法权配置，但因壮志未酬身先死，给我们留下许多遗憾，因此笔者大胆设想对我们的司法权力配置的机制、机构的构建，提出一些看法，供法律界的高人参考，或许能受指点和教益。
众所周知，全国人民代表大会是我国的最高权力机构，它是代表全国人民的根本利益的，而司法权力的授予和权力配置，应属于全国人大，并对司法权力的行使实行监督和管理，尽管现在已经有一套完整的司法机构和体系，也实行了各级人大的监督，也有效，但多是软性和事后监督，缺乏常设的有效监督，包括司法机构的内部监督的有效机制，就以现有的错案追究制度的建立，也存弊端，即已经产生不良后果后，很难挽回其给法律的尊严和公信度造成的负面影响。例如，刑讯逼供、冤、假、错案所发生的后果，即使可以补救、挽回，但受害人的生命的丧失、心灵的伤痛、自由的丧失因而产生的对法律的怀疑，都直接破坏着人们与法律的融合和法律的公信度，即使有迟到的公正，也不是公正。因此对司法权力配置进行合理的调整，建立一套常设有效的监督机制，对于法治社会的建立，就是十分必要的。
司法部属的职能应名实相符
司法权力的合理配置就是要既均衡，又能监督和制约司法权力的滥用，并能将所有法律有效地实施，借鉴英美法系的大司法的框架，将司法部属行政机构从行政序列中独立分离出来，司法部应属全国人大直辖，对司法部属的权力配置由全国人民代表大会设立，将现在的司法部属机构的职能具体化、中立化并加以强化，以适应现代文明社会和法治社会的构建。现在我们的司法行政上从司法部起至基层司法厅、局实际上并不具有司法权力、而大量的工作是为司法服务,与“司法”现在的命名有名不符实的状态，不具有司法权力，浪费了大量的司法资源。愚以为，改变司法和行政间概念的混淆，明确司法部属的职能，在司法权力配置过程，应该在现有的司法机构资源中实行均衡原则，使原有的司法部属机构能在司法运转中发挥其统率和指挥中心作用，因此，就应当赋予各级司法部属独立的司法权力，设想，应该赋予各级司法部属哪些权力呢？
愚以为；（一）应有利于建立司法独立；司法部序列的职能应作重新设定，应对全国司法机构拥有既统率又监督而又保持中立地位的权力。（二）对全国的司法资源配置、审核、调研、计划具体负责。（三）对全国司法质量进行检查、汇总，并负责对生效判决具有执行权。（四）参与立法、并应有权承担司法解释的职能。（五）对司法程序有监督权、对司法前置程序应有管理权.。（六）对所有司法人员应有任免建议权。（七）、对法律进行调研、巡视、宣传、普及。适时、适度提出立法建议。（八）组织、管理、监督、保障社会法律服务的有序进行。（九）有权建立和组织适合国情的特别司法机构，报全国人大批准，实施特别司法职权，（诸如廉政公署类型的特别机构）。赋予司法部系的相应权力是有益的，值得我们探索，愚想进行粗浅的探和建议；
（一）现在我们的司法机构的设置是以前的观念，是以公、检、法、司为序，现在进步了一些、以法、检、公、司为序，但在英美法系中却大多以司、法、检、公为序，一个看似简单的顺序排列，却有非常不同内涵，是权力设置的部署表示，我们可否设想，借鉴英美法系的做法，也将序列的排列，改变为有利于司法独立、也有利于司法权力均衡以及对司法权力行使的监督，将司法部属列为全国司法机构之首，直接由全国人民代表大会授权、并向全国人大负责，对法、检、公进行监督管理，并按期向全国人大汇报，依照全国人大授权，履行监督管理职能，并实际参与司法行为，赋予它司法解释权、执行权、司法前置行为的管理权等，使现行司法权力的配置格局发生变化而得到均衡、改变目前司法机构缺乏监督、各自为阵的现状，也改变法出多门的现象。包括对全国部颁法规审核报批，以及地方法规的审核报批，对全国的司法效果向全国人大报告。司法部下属厅、局为各级司法机关之首，在本级的人大、党委的领导下行使法律赋予的职权，对本级法律机构的司法运行进行监督并向各级人大报告，由各级人大汇总向全国人大报告。使对司法权力的监督具有经常性、有效性得到优化。
（二）对全国的司法资源的配置，计划、编制、审核、调研负责；司法部及下属应对全国各级司法机构的职能设置、经费、人员编制及准入标尺根据实际司法量的需要，进行编制计划，审查核定、依法定职，确定权力范围，承担其法律职责，汇总向全国人大报告审批，并监督执行。经费、人员编制及准入标尺，均逐级呈报汇总至全国人大单列，国家对司法系统的经费应如同军费一样确保，由全国人大统一支配，各级司法厅局对各级人大负责，并受各级人大领导，这样，将人、财、物的依附性从政府序列中独立出来。只有使司法权力的行使不再有依附性，司法权才真正具有它的独立性，而克服其工具性，才可能摆脱人治的索缚和羁绊。要构建和谐社会，唯一的国策就是依法治国，在没有战争的时期，治国的经费应当向司法倾斜，并给予保证。若司法经费由行政控制，即受制于行政官员的公权本位的思维和私欲的干扰，司法的公正性便难以确保。对司法人员的遴选，任用也不应由政府选任，因为，司法人员具有很强的专业性，职业性、科学性、知识性，且要求的素质也与其他职业有所不同，并应具有相对的超脱性，他们的形象应当成为社会公正的象征，法律精神的化身。各级司法部属厅局本身已经独立于行政以外，具有了相对的超然性和专业性，在对人员的遴选和经费的计划编制上就会公正得多。而选任的司法人员也会尽职很多，在思想上才可能不受地方和他人的索缚和羁绊，也使司法人员的管理专业化，科学合理地调配司法人力资源。
（三）司法部属各级对本级司法机关的司法质量进行监督检查，并负责汇总，向各级人大汇报、并逐级向上级人大报告，任何生效判决，包括刑事、行政、民事的，均由各级司法厅局对本级的判决予以执行，各级设专司执行的司法警力，以保证司法的权威性，以及公正性， 执行中对司法效果和质量进行检查监督，发现问题，有权向权力机关和监督机构报告，要求原判机关纠正。使司法标准规范化、改变司法行为的无序、无效状态以及法律标准的粗放和司法行为的人为化，使司法行为更为科学、合理。
（四）司法部应负责编制立法计划，并组织立法调查，向全国人大提出立法计划建议和意见，经法律程序通过的一切法律，法规均应由全国人大授权或国家授权并由司法部颁布，包括一切部门法规的颁布，保证法律法规的统一性，权威性，严肃性，避免法出多门的冲突和混乱，司法解释权也应由全国人大授权，一律由司法部行使，各司法机关的工作指导意见应报本级司法厅局备案、审查，发现与法律法规相悖的各级司法厅局有权建议修正并报上级司法厅局备案，由司法部统一向全国人大报告。
（五）为了确保法律的实施，应当坚持程序和实体的公正性，将日常维护程序的公正的职能赋予各级司法厅局，监督各司法机关和执法机关的执法、司法程序，并赋予各级司法厅局的前置程序的实施职能，诸如对刑事案件的犯罪嫌疑人的侦查监督、羁押，保释、监视居住等、以及行政、民事案件的司法前置程序的调控的实施。认真克服法不治警，法不治官现象，保证法律的公平正义性。
（六）各级司法部属厅、局对本级司法机关的官员有任免建议权，包括对检察官、法官、以及对从事执法和法律职业的其他以及晋升任免，对所有法律的人员的职业道德和操守有督察 监督管理权，这种监督是日常的、有机的，而且具有权威的，建立起法律职业人员的信誉档案，实行有效的监督管理。向本级人大负责。
（七）普及、宣传、对公民进行法制教育，均由各级司法厅局负责进行。对所有法律均应让全体公民达到家喻户晓、懂得并能应知应用。包括对未成年人的法律知识的普及教育。
（八）为社会组织好良好的法律服务，调控好法律服务市场，确保法律服务队伍的专业性，建立高质量的社会法律服务系统，管理好公证、律师队伍的建设，摒弃部门观念，监督法律服务市场的有序进行，保障法律服务人员的正常执业。建立有效的社会法律救助和法律援助机制，使整个社会的法律运行能良性运转。
要使大司法的司法体系能有效地成为法治社会的司法制度，就必须要实现对权力的均衡配置，对司法权力进行有序的调整和合理的分配，还要有一支过硬的队伍；这无疑是对现行司法制度的挑战，可是，我们一直在希望和呐喊司法制度的改革，若不从制度的本身去思考，就不是改革、而是改良，改良是医治行为，而只有改革才可能根治司法不公的弊端。要实施这样的制度，是一项宏大的工程，应调集法律界的专家、学者进行全面的研究、论证，并在设定制度后，在法律界遴选高素质的人材，使这些人员树立坚定的唯法至上的理念和信念，对所有司法机构进行科学管理，真正用法律对国家进行有序的依法治理。
由于笔者才疏，斗胆议论朝政之事，并一介草民，发此谬论，实有狂妄之嫌，但在法律圈内，有言不发，如骨哽在喉，在此一吐为快，若能引起共鸣，对笔者也是教益。

                                                             四川静江律师事务所    执业律师：李安民
005年10月18日完稿