一、军队空余土地经营性开发案例

2005年，某市人民政府将一宗165亩的国有土地划拨给驻该市军分区，用途为办公用地。之后几年，由于种种原因该土地一直闲置。2008年7月，军分区准备将该地块转让给房地产公司，进行房地产开发建设，多家房地产公司就转让事宜与军分区进行了洽谈。军分区经过比较选择，最终与其中一家签订了土地转让合同。2008年9月，该房地产公司进行开工建设，被知情人举报到市国土局。国土局经过认真调查，对军分区下达了《行政处罚决定书》，并没收违法所得。

通过这则案例，我们联想到两个问题：　

（一）军队空余土地是否可以转让?

（二）如果军队空余土地可以转让，是否可以改变用途进行房地产开发建设，其法律依据为何?

　　本案中，该军分区未经依法批准转让土地并改变土地用途的行为违反了上述规定，当地国土部门对其进行处罚符合法律依据。

　　军队土地是军事用地，是保障部队战备、训练、工作和生活的重要物质基础，主要是以划拨方式取得。作为国防设施的重要组成部分，军队土地实行统一规划、统一调配，使用权为军队所有，由军队房地产管理部门统一管理。有的部队在精简整编后，会调整出部分空余土地，即军队空余土地。在房地产业关系国计民生，如何合理开发利用这些空余土地，规范其流转程序，将这些土地资源合理利用和优化配置，无论对于缓解城镇土地供需矛盾，还是将转让收入专项支持军队基础设施建设都是意义重大的。

二、军队空余土地经营性开发法律依据

　　鉴于军队土地产权归属及流转问题的特殊性，以往军队空余土地转让多采取协议方式，存在的问题是：土地转让未纳入土地供应年度计划，转让方式和程序不够规范，信息披露不充分，国土资源管理部门难以实施有效监管等。对这一问题，既往相关部门也出台过，则军、政部门联署下发的规章，通知或批复。但直到2007年伴随着《物权法》的颁布实施，这一问题方得以解决。2002年国土资源部发布11号令，2007年《物权法》颁布实施，要求工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价的方式出让。为加强军用土地转为民用土地的管理，2007年国土资源部、财政部和解放军总后勤部联合发出《关于加强军队空余土地转让管理有关问题的通知》，要求军队空余土地转让必须走市场化配置的道路。

三、军队空余土地经营性开发流程梳理

（一）可转让范围

凡军队空余土地中不涉及军事安全、保密的土地均可在履行报批审批条件后列入转让范围，包括：

1、整宗空闲的土地；

2、可以划出单独管理的营区边角土地；

3、独立院落危旧房占用的土地；

4、被列为城市规划改造范围内的土地；

5、被列为开发区、经济特区的农场、马场和企业化工厂等用地；

6、其他可用于开发的土地。

（二）审批

1、审批主体：

【军队】

军用土地使用权转让由总后勤部基建营房部归口管理。其主要职责：拟制与国家土地政策相适应的法规、规章，组织编审军用土地开发规划与计划，负责军用土地使用权转让和工程开发项目的审批、指导、监督，收缴应上交总部的土地转让费。

　　各军区、各军兵种、各总部、国防科工委（以下简称各大单位）所属单位的土地使用权转让，由各大单位后勤基建营房部门归口管理。

【地方】

军队单位转让前应征求城市规划、国土资源、建设主管部门的意见。

军队空余土地转让计划经总后勤部批准后，抄送有关省（自治区、直辖市）国土资源管理部门和土地所在地的市、县人民政府。经上述地方主管单位审核同意后，军队单位应当持相关批准文件，向所在地国土资源主管部门申请纳入当地经营性土地年度供应计划。

2、审批流程

（1）军队空余土地在申请转让时，应当征求当地国土资源管理部门和城市规划管理部门的意见，符合土地利用总体规划和城市规划的，应当明确宗地转让后的土地用途、容积率等土地开发利用和规划设计条件。

（2）由军队土地使用单位提出申请，按程序报总后勤部批准后，纳入军队空余土地转让计划。

（3）军队空余土地转让计划经总后勤部批准后，抄送有关省（自治区、直辖市）国土资源管理部门和土地所在地的市、县人民政府。市、县人民政府在编制年度土地供应计划时，应优先安排纳入军队空余土地转让计划的土地。

未纳入军队空余土地转让计划和当地土地年度供应计划的土地，不得转让。

每年度安排军队空余土地转让量应当不超过当年供应计划总量的10%，其中中心城区应当不超过20公顷，军队有特殊需要的可适当增加。

3、报批材料　

军用土地使用权转让按后勤供应渠道上报审批，各大单位上报的请示件，必须附有下列资料：

（1）申报单位的请示件；

（2）转让双方签订的合同（协议）正本；

（3）标明转让土地位置的地籍图；

（4）可行性论证报告；

（5）土地估价报告；

（6）受让单位资信材料。

成片土地开发，除附本条（1）、（2）、（3）、（4）项规定的资料外，还应附有开发总体规划。

4、变更审批

军用土地使用权转让经批准后，其建设规模、转让土地数量发生改变的，必须重新报批；转让对象发生改变，其他转让条件不变的，由大单位后勤基建营房部门审批，报总后勤部基建营房部备案。各大单位后勤基建营房部门，在每年12月底前，将项目落实情况上报总后勤部基建营房部。

（三）转让模式及流程

1、转让类型和模式

凡属于商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业用途的，必须在当地统一的土地市场公开转让，按价高者得的原则，确定土地使用权人。

军用土地使用权转让类型：

　　（1）土地转让；

　　（2）利用土地与地方合作建房；

　　（3）转让地上建筑物及其他附着物所有权（房地产转让）；

　　（4）其他类型。

军队空余土地转让可采用以下三种模式：

（1）由当地政府收购储备，再由政府统一出让；

（2）直接在当地的土地有形市场公开转让，由军队与土地所在地的市、县人民政府国土资源管理部门协商一致后共同实施，招标拍卖挂牌的具体事务性工作可由当地国土资源管理部门承办；

（3）由军队单位按照总后勤部的有关规定组织公开转让，确定受让人，市、县国土资源管理部门按规定与受让人签订《国有土地使用权出让合同》，按市场价格核定土地出让收益。

具体采用哪种模式，由军队单位与土地所在地的市、县国土资源管理部门协商后，在申报军队空余土地转让计划时一并上报总后勤部审批。

以上模式的选择，由军队单位与所在地国土资源主管部门协商确定，在申报军队空余土地转让计划时应当一并上报总后勤部审批。

2、程序：

（1）转让单位进行土地开发可行性论证、合作对象资信调查和签订合同（协议）后，向大单位提出申请；

（2）各大单位审核确定土地面积、用途、用地范围和评估地价后，按程序上报审批；

（3）军委、总部批复后，按规定向总后勤部和大单位后勤部缴纳土地转让费和土地管理费，领取《军用土地补办出让手续许可证》（以下简称《许可证》），凭《许可证》到当地人民政府土地管理部门办理土地出让、权属过户手续；

（4）按基建程序申报建设计划；

（5）修改地籍、营产档案资料。

3、转让合同内容：

军用土地使用权转让，应做到契约文书合法，手续完备，并经公证机关公证。转让单位与合作对象签订的合同（协议）包括以下基本内容（式样附后）：

（1）转让土地（含地上建筑物、其他附着物）的位置、数量和年限；

（2）土地转让费的交付方式、时间；

（3）合作建房的面积、工程总投资、类型、结构、用途、装修标准、开竣工时间及房屋建成后的分成比例；

（4）转让双方的权益、责任和违约赔偿；

（5）明确上缴地方和军队税费的责任方；

（6）明确合同（协议）经军队主管机关审批后生效。

（四）相关税费   

1、营业税：根据《中华人民共和国营业税暂行条例》的规定，军队有偿转让空余军用土地使用权时取得的收入应按“转让无形资产”税目中的“转让土地使用权”项目征收营业税；计税依据为军队转让该项土地使用权向对方取得的全部价款和价外费用，不得从中扣除上交的“土地收益金”。

2、相关费用：

政府统一收储出让：

军队空余土地由政府收购储备再统一出让的，由政府土地储备机构按照土地收购储备的有关规定，向军队单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费、拆迁补偿费等相关费用。

　　总后勤部下达转让计划后，政府土地储备机构向军队单位支付收购价款，军队单位负责为政府土地储备机构办理《军队空余土地转让项目确认书》等手续，并按约定时间和条件交付土地。

　　政府收购的军队空余土地，土地出让收入纳入地方政府土地出让金管理。

招拍挂：军队单位与所在地国土资源主管部门共同组织进行公开转让的，招标拍卖挂牌的具体事务性工作由国土资源主管部门承办。其中，土地出让方案编制、地价评估结果确认和公开转让底价确定由国土资源主管部门与军队单位共同组织进行，公开转让底价不得低于评估确认价格。

　　以上款方式转让的土地成交后，中标人或竞得人应当按规定向国土资源主管部门缴纳土地出让业务费和经营性土地出让增列建设资金，向市政配套主管部门缴纳市政基础设施配套费等相关费用，其余转让收入归军队所有，由中标人或竞得人直接向军队单位缴纳。

　  军队自行公开转让：军队空余土地由军队单位自行组织公开转让的，军队单位可以委托天津土地交易中心以军队单位名义在中国土地市场网发布出让公告，公开转让竞价活动由军队单位自行组织进行。

　　以上款方式转让土地成交后，转让收入归军队所有。但中标人或竞得人与国土资源主管部门签订土地出让合同时，还应按规定向国土资源主管部门缴纳土地出让金政府收益和经营性土地出让增列建设资金，向市政配套主管部门缴纳市政基础设施配套费等相关费用。

土地出让业务费、土地出让金政府收益和经营性土地出让增列建设资金，由国土资源主管部门负责核定。

其中，土地出让业务费按照出让成交价款的2%核算，土地出让金政府收益按照国土资源主管部门确认的土地评估价格的10%计算，经营性土地出让增列建设资金按照本市有关规定标准执行。

　　市政基础设施配套费由市政配套主管部门按照本市有关规定进行核定。

军队空余土地公开转让时，国土资源主管部门或军队单位应当将相关费用的缴纳要求和缴纳金额纳入竞价转让文件，明示投标人或竞买人。

军队空余土地转让后不再属于军用土地，由本市相关职能部门负责监督管理。土地受让方应当按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定开发利用土地，对于改变土地用途、容积率等土地使用条件的，应当按照规定补交不同用途、容积率的土地价款差额或收回土地使用权重新公开出让。

（五）后续监管

军队空余土地转让后不再属于军用土地，纳入地方职能部门的监督管理。

土地用途、开发利用和规划设计条件应当作为军队空余土地转让的前置条件，并在转让文件和《国有土地使用权出让合同》中明确。

用地者应当严格按照军队空余土地转让批准文件和《国有土地使用权出让合同》的约定开发利用土地，国土资源管理部门应当加强《国有土地使用权出让合同》管理。

对于改变土地用途、容积率等土地使用条件的，应当严格按照《国有土地使用权出让合同》的约定，补交不同用途、容积率的土地价款差额或收回土地使用权重新公开出让。

经批准取得土地使用权进行房地产开发的单位，必须按照土地使用权转让合同约定的用途、时间开发。不按合同约定用途开发或两年内未开发的，总部将无偿收回土地使用权。

四、结语

    本文通过对军队空余土地相关法规的梳理，整理出一个相对明晰的军队空余土地经营性开发流程，涵盖了此问题中相对关键的环节，以期对依法进行军队空余土地开发产生一定借鉴意义。