城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究 

 

目  录 

一、城中村的背景………………………………………………………………………………3 

二、城中村的定义和特征………………………………………………………………………4 

三、城中村改造与房地产开发对比……………………………………………………………5 

四、城中村改造一般流程………………………………………………………………………6 

五、城中村改造模式……………………………………………………………………………7 

六、城中村改造的特点归纳……………………………………………………………………8 

七、企业参与城中村改造的途径………………………………………………………………11 

八、企业进行城中村改造的方式………………………………………………………………12 

九、城中村改造企业操作模式…………………………………………………………………14 

十、城中村改造中政府、企业、村民三方法律关系…………………………………………15 

十一、城中村改造优惠政策……………………………………………………………………16 

十二、总结………………………………………………………………………………………17 

十三、附录………………………………………………………………………………………18 

 

 

 

 

 

城中村改造项目法律环境及企业投资模式研究 

陈 韬 

 

 

【摘要】 近期各地城中村改造规模逐渐扩大，在每个区域中心城市这方面的资金需求都在1000 亿元以上，社会资金正在大量涌入其中，企业投资城中村改造项目也越来越多。但国家层面对城中村改造并无专项规定，各地规定并不统一，直接导致了城中村改造实践的混乱。本文结合各地现有法规和典型案例，总结出城中村改造中集体组织转制和集体土地可通过确权转为国有土地两大特点，梳理归纳企业参与城中村改造的途径、方式、操作流程和法律关系。通过对企业参与城中村改造的投资模式的深入调研及探讨，为今后企业、政府和村民进行城中村改造提供参考。 

 

【关键词】 城中村改造 集体土地 企业参与 

 

一、城中村的背景 

城中村是中国大陆地区城市化进程中出现的一种特殊现象。改革开放以来，我国城市化进程表现为：进程上属于“急速城市化”，人口城市化虚高；空间上，建设布局出现无序乃至失控。城市的扩张将城市周边的农村纳入城市的规划范围，城市周边的农村逐渐被城市的高楼大厦包围，成为了“都市里的村庄”，即城中村。 

建设部课题组 2007 年发布的《城中村规划建设问题研究》报告总结了我国目前的城中村存在的几类问题：⑴ 居住人员和社会组织方面，存在着人口密度过高、社会治安压力较大、村民就业和社会保障压力大、城中村管理薄弱等问题；⑵ 土地、房屋权属状况方面，存在着土地权属混杂、结构失衡、房屋使用性质更改随意、缺乏有效管理手段、建筑质量参差不齐、安全隐患大等问题；⑶ 规划建设状况方面，存在着村庄规划缺失、规划落实和建设管理难度大、公共服务设施欠缺、居住环境差等问题。 

城中村的产生原因，除了前述我国快速的城市化进程外，从体制上讲，还包括我国长期以来实行的城乡二元体制。我国《宪法》和《土地管理法》均规定，“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”此外我国《土地管理法》还进一步规定，除兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设依法批准后可以使用农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，当城市化进程不断扩大，原来的农民集体所有的土地被进入城市规划范围后，企业使用集体土地就必然涉及农村集体土地的征收问题。而地方政府在城市化进程过程中为了降低成本，避免城中村转制等复杂问题，选择了绕开农村进行开发建设，最终导致了如今面临的城中村改造问题。 

目前，城中村的规模十分巨大。根据公开信息公布的数据，截至 2009 年，北京有城中村 231 个，西安有 187 个，广州有 138 个，南京绕城公路以内有 71 个，太原有 83 个，郑州有 141 个。就广州而言，138 个城中村的改造约需 2000 亿元的资金投入，因此数量众多的城中村和改造这些城中村的大量资金需求，已经成为困扰我国城市管理和影响城市全面发展的难题，这也正是企业参与城中村改造的客观要求。 

近年来，随着城中村规模的不断扩大以及城中村引发的社会管理问题日益凸显，北京、上海、广州、西安、太原等大、中城市相继启动了城中村改造工作。经过几年的探索，各地逐渐形成了几种不同的城中村改造模式。本文正是通过对实践中城中村改造模式的总结，对目前各地城中村改造项目的法律规定和实践案例等进行归纳和梳理，对企业参与城中村改造提出意见和建议。 

二、城中村的定义和特征 

目前，我国国家层面的法律法规没有直接定义“城中村”的概念，但部分地区在进行城中村改造时所出台的一些地方规范性文件有明确定义。如《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》第 2 条规定，“本规定所称的城中村（含城市待建区域内的旧村，以下统称城中村）是指我市城市化过程中依照有关规定由原农村集体经济组织的村民及继受单位保留使用的非农建设用地的地域范围内的建成区域。”《西安市城中村改造管理办法》第 3 条规定，“本办法所称城中村，是指在城市建成区范围内失去或基本失去耕地，仍然实行村民自治和农村集体所有制的村庄。”《南京市“城中村”改造建设管理暂行办法》第 2 条规定，“本办法所称“城中村”是指在以上范围内经市""城中村""改造建设工作领导小组（以下简称市领导小组）审核并批准的，在土地性质、居住环境、行政管理体制、经济组织形式等方面仍保留原农村特征的村民聚居点。” 

除此之外，建设部课题组在 2007 年发布的《城中村规划建设问题研究》中也对“城中村”进行了定义：“改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的快速推进，在许多城市中形成了一些已经位于规划区内、周围被城市己建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的农民居民点，被称为城中村。” 

总结上述调研报告和各地方规定可知，所谓城中村，一般具有如下特征： 

(一) 位于城市建成区范围内； 

(二) 仍然实行村民自治或农村集体所有制； 

(三) 以村民委员会为基本组织形式； 

(四) 土地多为非农用地和集体土地。 

综合以上特征，我们认为城中村是指：位于城市建成区内，但土地权属、组织形式等生产关系和其他社会关系仍然保留原农村形态的聚居村落。而以整治改造这些村落为主要内容的城中村改造工程，不仅仅是对城市环境和景观的改变，更是对城市化带来的利益进行再分配的过程。城中村改造不仅满足了优化社会效益的要求，更蕴含着巨大的经济效益，是政府、集体、农民、企业在城市化背景下利益达到重新平衡的过程。 

三、城中村改造与房地产开发对比 

房地产开发有广义和狭义之分。广义的房地产开发，一般是从工程勘察、规划设计、征地拆迁、土地开发到项目建设的全过程。而狭义的房地产开发，则仅指土地供应之后的二级开发。在我国法律法规、法学理论以及房地产开发实践中，通常所指的“房地产开发”均是狭义的房地产开发，即房地产开发商获得土地后进行的基础设施、房屋建设的行为。 

城中村改造不是狭义的房地产开发，也不是单一的拆迁安置工程，而是一项融合了土地征收、拆迁安置、规划设计、就业和社会保障、完善社区（村庄）管理等内容的复杂的社会工程和民生工程。城中村改造在法律依据、内容、流程、主管机关、政策支持和保障等多方面都不同于房地产开发，笔者认为，二者的区别突出体现在以下几个方面： 

(一) 各地城中村改造相关法律都规定城中村改造需要制定城中村改造方案，改造方案主要包括村庄现状、社区居委会设立、清产核资、拆迁安置、用地规划和建设设计以及经济效益分析等内容。而房地产开发是由开发商获得土地后依法办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证以及施工许可证，然后依照获批的规划设计进行自主开发建设的行为，其设计规划内容不会涉及到改造村庄、设立居委会等方面。 

(二) 城中村改造的一项主要工作就是将集体土地转为国有土地，而房地产开发一般是指房地产开发商获得土地使用权后的建设行为，不需要再对土地所有权性质进行变更。 

(三) 城中村改造还涉及村委会转为居委会、村民户口转为居民户口、集体经济组织转为股份有限公司或有限责任公司等问题，转制工作是城中村改造的重要内容。而房地产开发不会涉及上述内容。 

综上，笔者认为，城中村改造是一项具有积极意义的社会工程和民生工程，是中国城市化进程和探索解决城乡二元体制既存问题的一种途径，与一般的房地产开发在性质上有着本质区别，因此也导致城中村改造在内容和流程上都与房地产开发不同。基于前述分析，我们认为城中村改造与房地产开发有本质区别，城中村改造不是房地产开发的一种，在实践操作和适用法律规定上，应当区别于房地产开发。 

虽然城中村改造与房地产开发不同，但在很多环节上城中村改造会与房地产开发交织，二者不可能完全分开，例如，城中村改造中，也会涉及商品房开发等典型的房地产开发活动。此外，城中村改造中的村民往往希望通过房地产开发的方式进行城中村改造，以保障其经济诉求能够得到更好满足。 

四、城中村改造一般流程 

目前，一些地区对城中村改造出台了专项规定，但因各地历史、环境等具体情况的差异，不同地区对于城中村改造的规定也不尽相同。综合各地规定，城中村改造大致可以分为三个阶段，启动阶段、确定主体阶段、改造实施阶段。 

(一) 启动阶段 

主要工作为政府编制行政区内城中村改造计划，所编制的城中村改造计划必须符合土地利用规划以及城市总体规划等。城中村村组可以主动申请列入计划，进行改造，由政府实地考察后决定是否对该村进行城中村改造。列入城中村改造计划的区域，在汇总国土、发改委、规划等部门的意见后，编制控制性详细规划和修建性详细规划。

(二) 确定实施主体阶段

根据各地法规政策的不同以及当地的历史等原因，政府和村民在具体的城中村改造项目中，选取具体方式进行改造，例如由政府统一进行改造，或是村集体为主体进行改造，或以企业为主导进行改造等。如果决定以企业为主导进行市场开发，则企业需要提供自身设计的改造方案与村民商议，达成一致后可以通过招拍挂、委托协议或其他方式，正式成为城中村改造的主体。随后，企业将改造方案报与政府审批，审批通过后项目就进入实施阶段。

(三) 实施阶段

该阶段主要包括拆迁安置、城中村转制、对土地资产进行处置、对城中村土地进行整理开发等工作。企业需要根据城中村改造方案，确定在改造中的权利义务和需要进行的工作内容。

五、城中村改造模式

从改造深度划分，有观点认为城中村改造可以分为全面改造、整合改造、保留治理三类。全面改造是将城中村所有土地全部转为国有土地，撤村建居，这类改造最为彻底。整合改造是利用现有条件，集中开展城中村基础设施建设和土地整理工作，不一定进行城中村撤村建居工作。保留治理是指，在村集体经济体制予以保留的前提下，对村内基础设施和文教卫生等方面予以治理建设。本文所讨论的城中村改造主要为全面改造。

从城中村改造主体划分，城中村改造模式可以分为政府主导型、村集体主导型和开发商主导型三类。

(一) 政府主导型

该种模式主要指地方政府作为城中村改造活动的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、城中村改造方案、村民住宅拆迁补偿方案、村民安置方案与村民安置过渡方案的制定和具体实施，包揽与城中村改造有关的所有工作的一种改造模式。例如杭州的撤村建居模式即属于这种类型。自 2001 年以来，杭州各区成立了农转居多层公寓建设管理中心，负责农转居及城中村改造工作。杭州市绝大多数农转居项目由政府负责实施，统一规划、统一操作，其中筹资、拆迁、安置、建设、管理全部由政府负责。

(二) 村集体主导型

该模式主要是以村集体为操作主体，以集体经济为基础，自行组织实施非市场化的改造。此种模式中，城中村村民通过民主协商、集体讨论的形式决定有关本村改造的所有方案，并通过自筹资金、自行补偿、自我安置的原则完成自我改造任务。

(三) 开发商主导型

该模式指通过市场机制引入有实力的房地产开发企业，借助其雄厚的资金、技术实力和建设经验，由开发商主导，与村集体或当地政府合作完成城中村改造项目的改造模式。例如珠海在三旧改造中即主要选择了开发商主导的模式。

目前我国国家层面尚未制定专项法律规定统一各地的城中村改造活动，因此各地关于城中村改造的模式和程序一般均由地方政府根据本地区的实际情况以地方政府规章的形式加以规定，并无普适性。事实上，从各地的规定来看，由于城中村改造项目一般耗资巨大，各地对于采取市场化模式进行城中村改造采鼓励开发的态度，对于社会资金的参与体现出了较大的宽松性。例如，《河北省人民政府办公厅转发省住房和城乡建设厅等部门关于进一步加强城中村改造工作意见的通知》规定：“积极推行政府主导与市场化运作相结合的城中村改造方式。前期资金一般由政府组建的城建投资公司、地产集团投入，也可以由房地产开发企业投入。收储后的土地，由政府根据房地产市场供求状况和城市规划集约投放、净地出让，按照市场化运作的办法，优先选择优质的开发企业和战略投资者进行开发建设”。《郑州市人民政府关于<郑州市人民政府关于进一步规范城中村改造的若干规定的通知>的调整补充意见》也规定：“{经区人民政府批准，可以由村两委组织，经村民（股东）会议或村民（股东）代表会议通过，自行筹集资金进行改造；也可由房地产开发企业参与改造；或由区人民政府会同有关部门统一拆迁改造。”

综合前述三种改造模式和各地规定，大部分地区的政府起着决策引导、制定改造规划和出台改造优惠政策的作用，也有少数地区政府自身直接进行城中村改造（例如杭州）。村集体主导模式较为符合村民自治原则，但由于巨大的资金缺口难以解决，适用空间有限。笔者认为，采取开发商主导型改造模式有利于实现各方的利益平衡，该种模式在实践中也被广泛运用。

六、城中村改造特点的归纳

(一) 城中村改造中的转制和集体资产处置

城中村改造中的转制既包括村委会组织形式上的转变，又包括集体经济组织的转制。村委会在改造中被撤销，设立社区居委会。农村集体经济组织在改造中将被转为股份有限公司或有限责任公司等现代公司法规定的法人形式。按照有关规定，集体经济组织需要经过评估资产、确定转制方案、分配村民个人持股比例、处理集体债权债务关系等步骤，转为现代化公司。

村内集体资产经过评估并经股东大会确认后，作价入股，形成集体股，集体资产作为改制后公司的一部分财产。一般情况下，改制后的集体财产需要委托专门的管理机构代为管理，防止集体财产的流失。改制后的公司担负了原有的集体资产上的各项权利义务关系，因此，部分地区的相关规定明确要求改制后的集体经济组织承继原集体经济组织的债权债务、各种承包租赁合同、各种档案资料，并需要作为村民社会福利的承担者。

(二) 城中村改造中的集体土地流转

城中村改造中土地流转方面比较突出的特点即为集体土地转为国有土地。综合各地的相关法律法规，集体土地转为国有土地主要有征收征用和确权确认两种途径：

1. 集体土地按照规定征收为国有土地

我国《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”我国土地管理法实施细则第二章第二条也规定，农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。

根据相关法律法规的规定，征收是集体土地向国有土地转变的主要法律途径。根据《关于加强征地管理工作的通知》《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等文件的规定，集体土地通过拟定征用土地方案和征地补偿安置方案、支付土地补偿费、对农民进行安置等阶段，依法转为国有土地。

部分地区对城中村改造的规定中，明确规定了集体土地需要通过征收程序转为国有土地。同时，为保障城中村改造的顺利进行，一些地方相应规定了城中村土地征收报批优惠政策。例如广州市规定集体土地在符合条件情况下可一次性转为国有土地，石家庄规定简化城中村集体建设用地征收报批程序，等等。

2. 集体土地确权或确认为国有土地

我国《土地管理法》及相关实施条例和国土资源部颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》等相关法律法规，综合规定了土地所有权、土地使用权和他项权利的确认、确定程序，这种程序被统称为土地的确权程序。

我国《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定：“农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”根据上述法律法规，我国现有的确权程序主要可以分为三类：一类是土地所有权人或使用权人对其固有的土地所有权或使用权进行登记，核发证书，确认权利；另一类是土地所有权或使用权发生权属纠纷，通过确权程序明确土地权属；还有一类是土地所有权性质转变或使用权发生变动，根据相关法律，通过确权程序将相关法律权利确定给权利人，城中村改造中发生的集体土地确权、确认转为国有土地属于此类。

依照确权程序的相关规定，深圳市在 2003-2004 年之间先后制定了一系列集体土地转为国有土地的法律政策文件，并于 2004 年 6 月将 260 平方公里的集体土地一次性转为国有土地。针对实践中集体土地转为国有土地的做法，国务院于 2004 年 10 月 21 日出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，该文件第二条第十款规定：“禁止擅自通过""村改居""等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”为了协调法律规定和实践中的做法，2005 年国务院法制办公室和国土资源部发文（国法函〔2005〕36 号）对《土地管理法实施条例》第二条第五款进行了解释，称该条款是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有；国法函〔2005〕36 号文进一步限制了集体土地转为国有土地的做法，但该文件“少量集体土地”的标准模糊，福建省国土资源厅将该文件直接解释为：“农民集体所有的土地转为国家所有必须依法办理征收手续。”

在城乡二元体制下，城中村的问题越加严重，十一五规划第二十一章第三节明确提出要进行城中村改造。十七届三中全会后，中共中央通过了《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，中央在强调着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的同时，要求改革征地制度缩小征地范围，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。在这种政策背景下，地方政府既要缩小征地范围，又要统筹城乡发展，更要保护农民的合法权益。为完成十一五规划提出的城中村改造任务，部分地方政府在制定的城中村改造规定中，对国法函〔2005〕3* 号文的"少量集体土地"做了一定程度的扩大解释，以更好的保证城中村改造的顺利进行。

各地对城中村改造的相关规定中，对土地问题都有相应规定，其中部分地区明确规定了集体土地可以通过确权程序转为国有土地，并对确权的条件、流程等细节都有相应论述，以下为成都等地区的相关规定：

成都市规定了集体土地确认为国有土地的适用条件和流程，对于零星的集体土地，人均不足 0.3 亩，农转居转制已完成的，可以通过确权形式将集体土地转为国有土地，否则仍需依法报征。

西安市《城中村改造土地确权操作程序》规定了城中村改造实施后，村民转为居民，村委会转为居委会后，改造后的股份公司也可以申请土地确权，依法取得国有土地使用权。

郑州市《城中村改造规定（试行）》规定，城中村的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证，土地的合法使用人不变。

此外，海口市政府印发的《关于推进旧城区（城中村）改造工作的指导意见》也提到：“可在村改居的过程中依法进行土地所有权的变更与使用权的确认，经确权的国有土地使用权，可依法进行转让。”并进一步规定了由转制后的股份公司或居委会等申请人可通过确权方式取得国有土地使用权。

上述土地确权程序是除集体土地征收外，另一种集体土地转为国有土地的法律途径。集体土地征用程序中土地溢价大部分由政府享有，而土地确权程序可以有效保护农民能够享有土地增值收益。同时，确权程序通过严格限制确权申请人的条件，能够防止集体资产的流失，并使农民能够长久享有土地带来的收益；此外，该程序回避了土地征收程序的复杂审批环节，操作更为便捷，提高了集体土地转为国有土地的效率。但是，这种土地确权程序并未得到《物权法》的明确确认，《物权法》四十二、四十三条只规定了集体土地的征收程序，确权程序如何与《物权法》等现行上位法衔接，如何被普遍认可为除征收外土地所有权性质转变的另一种合法途径，还有待商榷。

七、企业参与城中村改造的途径

根据现阶段各地城中村改造法规的规定，企业参与城中村改造的方式主要分为三种途径：招拍挂方式、委托协议方式和指定授权方式。由于各地对于城中村改造规定不同，企业在不同地区参与城中村改造时，应当按照各地具体规定，结合自身利益需求，选择最优途径参与城中村改造。

企业通过招拍挂方式参与城中村改造有两种具体方式：一种方式是企业通过招拍挂取得城中村改造项目，按照招拍挂公告中的要求对城中村进行拆迁、安置和基础设施建设等工作，待土地达到供地条件时由企业和政府签订土地出让合同，对土地进行开发建设；另一种方式是由企业先与被改造村组签订城中村改造协议，通过招拍挂中设定必须达到与被改造村组签订改造协议等条件，由该企业取得改造地块，出让土地后政府分期再以净地供应给改造企业进行开发建设。通过招拍挂取得的城中村改造项目依然需要编制项目改造方案，与通过经营性建设用地招拍挂方式取得土地使用权的房地产开发项目仍然有明显的区别。

企业也可以通过与被改造村组或地方政府签订委托协议方式参与城中村改造。企业既可通过签订委托协议与村组成立合营企业，作为城中村改造主体，对项目土地进行改造和开发；也可签订委托协议后通过协议出让方式取得项目土地进行改造。此外，部分地区规定，政府可以指定或授权企业作为城中村改造项目主体，自行进行城中村改造，但对被指定企业的性质会有限制，例如要求此类企业必须是国有公司等。

八、企业进行城中村改造的方式

企业通过前述的招拍挂或委托协议途径进入城中村改造项目后，需要结合当地实际情况，采取最切合实际的形式进行城中村改造。总结现有的法规和案例，改造城中村大致有两种形式，企业可以具体选择通过单独开发方式或者合作开发方式，进行城中村改造。如企业通过政府指定途径参与城中村改造的，需要按照政府的指令和要求采用具体的改造形式，本文不再赘述。

(一) 单独开发方式

单独开发方式进行的城中村改造，是指企业自行成立项目公司后，以项目公司为改造项目的主体和平台，通过一系列协议明确项目公司在改造项目中的权利义务，企业不与村集体经济组织发生股权交易或进行其他方式合营。项目公司将担负城中村改造方案和相关协议规定的义务，同时作为改造土地的使用权人，享有土地开发建设后的收益。

以这种方式进行的城中村改造，企业仍然可能承担相应的社会责任，例如拆迁安置、学校医院等公益性单位设施的改扩建等。这些社会责任作为项目公司对外的合同义务，进入项目公司的成本，而不会影响项目公司如何分配利润。

(二) 合作开发方式

以合作开发方式进行的城中村改造，是指集体经济组织转制后，成立股份有限公司或有限责任公司，企业对该转制后的公司或其子公司进行投资。这种对转制后的集体经济组织的投资，有多种可供采用的具体形式和结构，企业既可以直接进行股权性投资，也可以通过基金等方式进行债权性投资。

以这种方式进行的城中村改造，村集体和村民以土地等集体资产和个人资金对合营公司进行出资，企业以现金出资，合作进行城中村改造建设和开发。为了既保障城中村改造企业的合理利润和土地市场的公正公平，各地一般规定以合作开发方式进行房地产等经营性项目开发的，仍然需要按协议方式供地或补缴土地出让金。改制的村集体经济组织仍然是村民今后社会福利的承担者，同时村民和村集体也分别持有个人股和集体股享有股权收益。但为了扶持此类企业，各地也规定了很多的优惠政策，保障此类企业能够发展壮大。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

九、城中村改造企业操作流程

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

十、城中村改造中政府、企业、村民三方法律关系

在城中村改造项目中，政府、企业和村民拥有不同资源和不同的利益需求，必须明确界定三方的法律关系，方能将三方有机统一于城中村改造项目中。城中村改造中政府、企业和村民三方的法律关系主要是通过各地城中村法规、具体项目的城中村改造方案和相关主体之间的协议确定。

在城中村改造中，企业一方面需要担负法律法规、改造方案和其签订的改造协议及拆迁安置协议中规定的义务；另一方面，在项目开发建设完成后，也享有城中村改造所带来的丰厚商业收益。

城中村改造的相关法律赋予政府控制城中村改造项目的权力，其控制力体现在城中村改造的各个环节上。在城中村改造启动阶段，政府通过编制行政区域内城中村改造计划，对城中村改造项目进行宏观把控；选定实施主体阶段，企业在参与城中村项目时，政府可以通过招拍挂方式和指定方式直接控制城中村改造项目主体；项目实施阶段，政府通过拆迁、规划、施工等开发建设各环节的许可和审批，具体控制城中村改造项目。

政府在控制城中村改造项目的同时，也会推动城中村改造项目的顺利进行，并按法律规定保障适格主体享受城中村改造的优惠政策。政府内部职权一般有所划分，由区政府或城中村改造领导小组等类似的专职机构具体负责推动城中村改造项目。

城中村改造项目中，村民和村民选举的村委会作为直接利害关系人，依据地方规定对城中村改造拥有否决权，依据拆迁安置方案和城中村改造协议拥有合同上的其他权利。首先，各地对于城中村改造的规定一般要求城中村改造方案必须通过村民决议，此类规定赋予村民城中村改造的否决权；其次，在广东等地的城中村改造模式中，企业参与城中村改造必须与村组达成改造协议，或者与改制后的集体经济组织签订合营协议，此类协议赋予村组或村集体经济组织合同上的权利；最后，企业如涉及拆迁，还需同每户村民达成拆迁安置协议，村民依合同享有相关权利。事实上，企业在参与城中村改造和政府在撤村建居征收土地前都需要先与村民达成一致，否则城中村改造在程序上无法推进，在操作中矛盾丛生。

在城中村改造的过程中，开发商的角色已不仅是房地产商，而是城市的建设运营商，需要综合考虑全局，而不单是提供资金或进行融资。企业与村民或村委会就城中村改造方案协商一致，将是企业取得和开展城中村改造项目至关重要的因素。举例而言，2010 年 2 月启动的广州林和村改造项目中，由于新鸿基地产提供的方案最符合村民利益，林和村村委会在与多家开发商进行沟通之后，最终选择了新鸿基地产作为合作方，改造方案获得村民全票通过。新鸿基地产的改造方案不单包括提供优厚的拆迁条件，也包括将 3000 万元用于华阳小学的建设等全方位的改善林和村的生活环境。林和村改造中，村民全部顺利搬迁，项目至今进展顺利，这些都与企业和村民就改造方案事先良好沟通分不开。

十一、城中村改造优惠政策

由于城中村改造项目成本高、风险大、周期较长、拆迁工作复杂，一般的开发企业不愿意介入，政府需提供多种优惠政策以吸引资金雄厚、建设经验丰富的开发企业。因此，企业可以根据各地城中村改造的优惠政策，与当地政府协商获得有利的开发建设条件。

经过对我国主要城市城中村改造法规优惠政策的梳理，目前各地政府对于企业参与城中村改造提供的优惠政策主要可以分为以下四类:

(一) 组织上的优惠政策

对于城中村改造作出规定的地区通常都会设立市级城中村改造工作领导小组（名称有细微的区别）作为本市统一领导、组织、协调城中村改造工作之机构，下设城中村改造工作办公室作为日常工作机构。在具体职能上各地规定各异，大部分地区机构的职能为行政性组织协调，并不具有办理所有城中村改造涉及手续的“一站式”服务功能。

(二) 制度上的优惠政策

虽然目前在中央层面尚没有出台城中村改造的专项规定，但是不少地方政府出台了关于城中村改造的大量地方性法规或政府规章，尤其是一些城中村规模较大的城市。根据我们的统计，太原市、西安市、郑州市、深圳市、贵阳市等 * 个地方政府出台了专门针对城中村改造的综合性规定。

部分地方政府还针对各地城中村改造的特点出台了细节性的规定，例如：《集体土地规划建设管理专项规定》（太原市）、《集体经济组织改制及集体资产处置专项规定》（西安市）、《改造扶持资金管理专项规定》（深圳市）、《廉租房和周转房建设专项规定》（郑州市）、《城中村改造工作流程(试行)》（郑州市）等。这些地方规定，为城中村项目改造提供了有利的制度保障，为企业参与城中村改造提供了明确的指引。

(三) 土地方面优惠政策

1. 出让方式

太原市规定城中村改造建设用地范围内的非经营性土地可以全部以划拨方式供地，经营性用地以协议方式出让。石家庄市、郑州市、贵阳市、南宁市等城市规定安置村民（居民）的住宅建设用地、主次干道以及绿化和公建公益设施用地，以划拨方式供应，但是经营性用地须以招拍挂的方式出让。

2. 土地出让金

根据部分城市规定，城中村改造的土地出让价格较低。太原市的规定，城中村改造项目用地以协议出让方式供地的，土地出让金按评估地价的 45%收取。深圳市规定，按照项目建筑容积率的不同，部分土地免收地价，部分土地地价按照现行地价 20%收取。且建设单位可以在一年内分期支付应当缴纳的土地出让金，这减轻了企业投入资金的压力。

(四) 其他优惠政策

除前述优惠政策外，太原、郑州、深圳等地区还规定了减免行政事业性规费、市政基础设施建设政府补贴、相关手续办理的绿色通道等优惠政策。

十二、总结

城中村改造以改善民生为目标，是解决我国现存城市化进程中存在诸多问题的方式之一。根据各地规划，近十年城中村改造将进入黄金时期，在投资总量和改造规模上都将大幅增长，城中村改造将成为城市更新和改造中重要的组成部分。城中村改造所需要的巨额资金，客观上要求企业及其他市场力量参与其中，共同进行城市开发建设。市场资金的涌入，弥补了城中村改造中的资金缺口，加快了改造进程，更好的解决了城中村本身所包含的民生问题。

近期，国务院及相关部委为抑制房价改善民生，采取了一系列措施。城中村改造作为释放大量城市土地的一种方式，将会进一步得到地方政府的重视和青睐。总之，在不断的实践探索中，城中村改造必将实现村民、企业和政府多方共享城市化带来的利益，达到城市科学发展，人民生活水平稳步提高的目标。

 

 

 

 

十三、附录：

地方城中村改造项目范围内土地出让方式统计表

序号	省市名称	土地供应方式
		划拨土地	招拍挂	协议
1	山西太原	非经营性部分		经营性部分
2	河北石家庄	安置房、主次干道及绿化和公建公益设施的用地
3	河南郑州	安置房	经营性用地
4	贵州贵阳	安置房	经营性用地
5	广西南宁	安置村民（居民）的住宅建设用地和集团经济组织或改制后的股份经济合作组织用于生产建设的产业用地、主（次）干道用地、城市公共绿地、公共设施用地等按划拨方式供地。	经营性用地
6	海南海口		项目整体招拍挂
7	山东青岛		项目整体招拍挂
8	云南昆明		项目整体招拍挂

 

 

 

 

 

 

 

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