土地一级开发及风险防范 

 

陈 韬 

 

 

【摘要】近年来，土地一级开发成为房地产企业投资的热点，聚集了大量的社会资金。由于各地经济发展水平不同，因此在进行土地一级开发时，要充分考虑区域差异，选择适合当地的方案，笔者主要从土地一级开发主体、运作流程和盈利模式的角度阐述法律风险并提出有效防范措施。 

 

【关键词】 土地一级开发 开发主体  运作流程  盈利模式  风险防范 

 

一、土地一级开发产生的背景 

1.土地储备制度的建立，为土地一级开发提供了制度基础 

    我国的土地一级开发是伴随着土地储备制度的发展而产生的。1996年，为了解决“国有企业脱困、土地资产流失”等问题，上海成立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，这标志着我国土地储备制度的诞生。随后，杭州、武汉、青岛、南通等地也纷纷成立土地储备机构。经过十多年的实践，土地储备已成为我国城市土地管理的一项基本制度，它大大提高了政府对土地市场的调控能力，促进了我国城市各项事业的快速发展。虽然各地土地储备的模式有所不同，但总体上都可分为收购、储备、供应三个环节，其中储备环节包括两个阶段——开发和储备。这里的“开发”实际上是指土地一级开发。因此，可以说土地一级开发是伴随着土地储备制度的产生而产生的，土地储备制度将“土地开发”作为一个环节进行突出，引起了政府部门以及学者的重视，为土地一级开发的发展提供了强有力的推动作用。 

2．我国城镇化进程不断加快，城市建设和发展迅速，迫切需要新型的土地开发模式 

    改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，我国城镇化进程不断加快。1978年到2010年，中国城镇化水平由17．9%提高到49.2%，城市人口由1．7亿增加到6.5亿。快速城镇化带来巨大的土地需求，给我国城市住房供应、基础设施配置等方面带来巨大的压力；而城市建设需要大量的资金，同时又有很大的风险。这就导致了城市建设的巨大需求与城市政府有限的财政能力之间的矛盾，单靠城市政府的财政能力难以及时实现城市基础设施、公共设施等的完全供给。在这种背景下，原有的土地开发、供应模式难以满足时代的要求，迫切需要一种“通过基础设施建设促进土地升值，土地增值收益支持城市基础设施建设”的滚动发展的城市经营理念。在这种背景下，土地一级开发应运而生。 

3．我国房地产企业发展迅速，已经具备了承担土地一级开发的能力 

    近年来，随着住房商品化进程不断加快，我国房地产企业也得到了难得的发展机遇。据国家统计局最新数据，目前全国房地产开发企业近3万个，其中二级以上资质的3000多个，企业平均资产总值由上年的2.7亿元增加到3．2亿元。这些企业完成的房地产开发投资占总投资的一半以上，并已经呈现出开发企业集中化的趋势。在土地供应方式逐步调整、房地产市场逐步规范、外资大举进入的背景下，那些信誉好、实力强、资金雄厚的开发企业将会在激烈的竞争中脱颖而出，而大量经营实力弱、抗风险能力低的中小企业逐渐被淘汰。经过优胜劣汰的激烈竞争后，我国房地产开发企业各方面的能力得到增强，已经具备了承担土地一级开发的能力。再加上近年来土地供应普遍趋紧，开发商拿地越来越困难，考虑到企业自身的发展，多数开发商开始对土地供应前的开发环节表现出了浓厚的兴趣。 

二、土地一级开发的发展历程 

    从全国范围来看，土地一级开发大约经历了三个阶段： 

1．萌芽期(1996年至1999年) 

    这一阶段，文献或文件尚未明确提出“土地一级开发”的概念，因此人们对土地一级开发的概念还不是很明确。1996年上海、杭州等地率先开展的土地整理活动，可以说是土地一级开发的雏形。1999年以前，土地储备工作主要还停留在由开发商和用地单位自由组合阶段。土地一级开发的相关法律法规也尚未出台。按照当时的供地程序，开发商以协议出让或先划拨后补办协议出让手续的方式取得现状土地，自行进行征地、拆迁和大市政建设后，再开发建设房屋。可以看出这一时期土地储备开发工作还比较混乱，土地一级开发和房地产开发均由获得土地使用权的房地产开发商来完成。 

2．发展期(1999年至2002年) 

    这一阶段是土地一级开发走向正规的发展过渡阶段。由于经营性用地“招拍挂”制度的实施，协议出让土地逐渐减少，开发商拿地的门槛和难度越来越高，一些开发商迫于市场化的竞争压力，开始转向专门从事土地一级开发，这些公司的主要任务就是在完成具体地块的土地一级开发(包括征地、拆迁和基础设施建设等)之后将土地交还给政府，再由政府统一向社会出让熟地。但在这个时期，土地一级开发公司主要是通过政府划拨等形式来确定取得土地，虽然针对性和专业性比较强，但由于缺少市场竞争，使得土地一级开发工作未能达到理想的效果。这种情况的典型案例是中关村科技园区的土地一级开发中，成立了北京科技园建设股份有限公司、北京海淀科技园建设股份有限公司等多家土地一级开发公司，其各自以划拨方式取得了一定范围的土地，进行征地、拆迁、市政基础设施建设后，分别由政府以协议或公开方式出让土地。

    从全国范围来看，这一阶段的另一个明显特点是：由于土地储备开发工作逐渐升温，有条件的城市大都建立了土地储备制度，成立了土地储备机构，并由土地储备机构专门承担土地一级开发工作。

3．规范期(2002年至今)

    为规范土地一级开发行为，合理开发利用土地资源，满足经济发展和城市建设用地需求，各地结合自身实际情况，陆续出台了一些地方文件，对土地一级开发的组织实施、合同监管、项目验收、资金管理等方面进行了规定。比较有代表性的是北京市2002年出台的《北京市土地一级开发管理暂行办法》，规定土地储备机构和政府以招标方式选择土地一级开发公司，并委托其实施土地一级开发，在将土地开发为熟地之后以公开方式向社会供应。可以说，北京市出台的一些土地一级开发文件对全国的土地一级开发工作起到了积极的推动作用，全国范围内的土地一级开发工作也逐渐步入正轨，其中土地开发方式的改革成为各地工作重点，目标就是要建立体现政府土地所有权以及符合市场经济运行机制的“效率优先、兼顾公平”的土地一级开发新模式。

 值得一提的是，各地纷纷制定土地一级开发管理办法，土地一级开发工作将会朝着开发模式的合理化、市场化，开发过程的规范化、透明化方向发展。北京市已出台了《北京市土地一级开发管理暂行办法》、《北京市土地一级开发招标投标管理办法》等文件。成都市出台了《关于积极引进和规范社会资金进行一级土地整理意见的通知》，昆明市出台了《昆明市土地一级开发整理管理办法》、《昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法》，石家庄市出台了《石家庄市市区土地一级开发暂行办法》等等，对土地一级开发进行规范。

三、土地一级开发的内涵

随着社会经济的发展，城市化是一个必然的趋势，在城市化进程中，需要通过对城市土地的开发来拓展城市发展的空间。

城市土地开发包括土地初始开发和土地再开发。土地的初始开发也称为土地增量开发，主要是将部分农业用地转化为城镇用地以及对城市规划区土地的进一步开发；土地再开发也称为土地存量开发，主要是对城市建成区土地的进一步盘活利用，通常称之为旧城改造。

土地一级开发概念在正式文件中第一次出现是2000年，当年北京市人大常委会通过了《中关村科技园区条例》，在该条例第三章第五节规划和环境建设中，第四十八条规定：“中关村科技园区的土地一级开发，应当服从中关村科技园区建设的统一规划。”这是第一次正式提出土地一级开发的概念，但该条例并未对土地一级开发的涵义做出界定。

2002年《中关村科技园区土地一级开发暂行办法》(京政办发E2002]l6号)中提出中关村科技园土地一级开发是指政府对中关村科技园区范围内的国有土地，统一进行拆迁、市政基础设施建设的行为。《北京市土地一级开发管理暂行办法》(京国土房管出字E2002]l100号)对土地一级开发的涵义做了较为详细的界定，提出土地一级开发是指政府委托市土地整理储备中心及分中心，按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地一级开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。

有观点认为土地一级开发是指在土地出让前，对土地进行整理和投资开发的过程。具体来说，就是按照城市规划功能、地表标高和市政地下基础设施配套指标的要求，由政府统一组织征地补偿、拆迁安置、土地平整、市政基础设施和社会公共配套设施建设，按期达到土地出让标准的土地开发行为。

有观点认为土地一级开发是指通过征地、拆迁和大市政建设，使建设用地达到宗地内平整、市政配套管线铺设到宗地红线的状态。

还有人认为土地一级开发是指国家组建、授权委托或以招标方式确定土地一级开发企业，由土地一级开发企业按照区域总体规划、详细规划和土地利用规划的要求，对一定区域内的城市国有土地和农村集体土地进行统一的征用、拆迁、补偿、安置、城市基础设施建设和社会公共设施建设，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件（熟地），根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以招标、拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为。

对土地一级开发较为一致的看法为：必须符合城市规划的要求，应对土地进行基础设施的建设和投入；土地一级开发的结果，应达到可以熟地出让的要求。但实际上，土地一级开发是政府逐步规范土地出让方式后产生的一个新的土地开发阶段或者说模式。自从有土地出让(包括划拨)以来，土地一级开发所要完成的工作就已经存在，如征地、拆迁、规划设计、基础设施建设等。但在生地出让时，是先生地出让，然后由受让人完成土地的一级开发或者土地一级开发中的部分工作。在熟地出让时，则在出让前必须先完成土地的一级开发后才对外出让土地使用权。政府在土地出让前，对土地进行整理、投资、开发，将生地变成熟地，这一过程就是土地的一级开发，因此是熟地出让催生了土地的一级开发。

笔者认为：土地的一级开发是按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备开发、土地供应计划的项目，在确定土地开发实施方案后，由政府委托或者通过公开招投标的方式确立土地一级开发主体。而获得土地一级开发权的土地一级开发主体根据‘政府主导、统一规划、市场化运作’的原则，组织实施土地开发项目中的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施建设、配套建设、环境建设和投资融资等具体环节，使区域内的土地达到“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”或需求者要求的建设条件（熟地），根据城市经济发展对土地的需求或政府的土地供应计划，以招标、拍卖或协议的方式出让或转让土地使用权的行为。

四、土地一级开发模式分析

土地一级开发的模式实际上就是指政府和企业在一级开发中各处于什么位置，即主体是谁的问题。是采取政府垄断一级开发，还是政府委托企业进行一级开发，抑或通过市场化的招投标来决定一级开发的主体。

关于土地一级开发的主体也有不同的看法。有观点认为土地资源就必须牢牢掌握在政府手中，政府必须加强对土地的集中统一管理，切实垄断土地一级开发，强调土地一级开发的主体应是政府和政府设立或确定的国有企业或国有控股企业。有人则认为政府不应直接地用行政或强制性行为参与土地的开发，而是通过市场化公开透明的运作方式来选定合适的一级开发企业，通过市场的方式来进行一级土地市场的资源配置。

基于不同的开发主体，土地一级开发主要存在政府主导和企业主导两种模式。政府主导模式，即完全由政府建立的土地储备中心或国有控股或参股企业进行土地一级开发；企业主导模式，即政府通过招投标的方式从多家企业中择优进行土地一级开发。笔者以重庆和北京两个城市的土地一级开发模式为例，分析比较政府主导型模式和企业主导型模式各自的优缺点。

1．重庆——政府主导型模式

重庆的土地一级开发模式属于典型的政府主导型模式。土地一级开发的主体是市政府，代表市政府实行一级开发的机构是九个国有控股集团(城市建设、高速公路、高等级公路、水务、地产、水利投资、开发投资集团、渝富)。土地一级开发与土地储备紧密联系在一起，九个集团拥有土地储备和土地一级开发的权利，将纳入储备范围的土地委托一些公司进行一级开发，“生地”变“熟地”后，再到土地交易中心进行“招拍挂”出让。

重庆市土地一级开发流程

土地出让所得的收入在市政府和企业之间按一定的比例进行分配：出让所得综合价金扣除应支付的土地储备开发成本后的10％，作为土地储备开发发展专项资金存入土地储备开发资金专户；其余上交财政，按市政府颁布的土地使用权出让金标准，由市与区县政府按规定比例分配；剩余资金集中市里，专项用于城市基础设施建设、公益事业等建设。九大集团在具体分工上有所不同，笔者将其总结为三种方式：自主土地储备开发方式、带项目土地储备开发方式和与国企改革联动土地储备方式。

序号	方式	具体操作	代表公司
1	自主土地储备开发	集团自主对收购存量土地进行储备开发，土地出让收益上缴财政，由财政按土地出让收益的一定比例返回，作为集团的成本和管理费用。	地产集团
2	带项目土地储备开发	市政府将一定范围内的土地交由集团进行储备开发，所得收益用于完成市政府指定的交通、水利、基础设施、社会文化事业项目的建设。	地产集团、城市建设、高速公路、高等级公路、税务、水利投资、开发投资集团
3	与国企改革联动土地储备	与国企改革联动土地储备方式是指在国企关闭破产、改制从组的土地，全部纳入公司储备运作，国企资产损失核销，统一交由公司负责清收。公司通过储备土地等资源，向银行贷款掀起垫付企业资金，使国企关闭破产、污染搬迁等计划得以实施。	渝富集团

2. 北京——政府主导型模式与企业主导型模式并存

 北京市目前为政府主导型和企业主导型两种土地一级开发模式并存，属于由政府主导型向企业主导型转型的过渡时期。

北京土地一级开发的政府主导模式是指由土地储备机构负责实施土地开发，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2％。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。与重庆不同的是，北京的土地储备机构即土地储备中心参与的一级开发项目仅占很小比例，且多为小项目。因此，北京土地一级开发主要为企业主导型模式。

北京土地一级开发的企业主导型模式是指通过招标方式选择开发企业实施土地开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8％。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议。该模式要求政府面向市场招投标，所有的企业都享有平等的投标、中标权利。然而，北京的土地一级开发市场是不完全竞争市场，招标虽然是在全市范围内进行，但有很多企业已经做了很多前期工作，存在围标的现象。驱动企业使出浑身解数竞相追捧利润只有8％的土地一级开发的原因，在于企业通过土地一级开发，对地块的盈亏平衡点等状况了解得更清楚，比其他企业更有信息优势，容易在土地市场进行“招、拍、挂”出让土地时顺利竞得土地，从而接着进行二级开发。在业内，通过介入土地一级开发而成功竞得土地的方式被称为“曲线拿地”。

北京市土地一级开发流程图

执行者                              内容                        阶段

按照《北京市土地储备和一级开发暂行办法》的规定，土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的开发企业承担。但现实情况并非都如规定的那样，要么是储备机构亲自来做，要么通过招标选择企业来做，而是由于历史的原因形成了多种开发主体并存的局面。

⑴ 储备机构为主体并实施

在2002年《北京市土地储备和一级开发暂行办法》出台以前，许多土地一级开发工作都有市、区土地储备机构来做，在开发过程中，作为开发主体的政府能够有效地控制开发进度、开发成本和开发过程，完成控制性详细规划和修建性详细规划等城市规划要求，能够较好地保证经济效益和社会效益，同时避免城市基础设施改善带来的增值收益大部分流入开发商的口袋．实现对土地市场的宏观调控，保证土地供需平衡的目标。

⑵ 储备机构为主体，委托国有企业实施

由于开发数量大，每个项目都由储备机构来做显然是不可能的。因此有的地区采取了储备机构做主体，委托国有企业来进行实际开发的办法。这种方式可以充分发挥政府和企业双方的优势，在专业化程度高灵活性强的基础上最大程度地保证了政府对土地一级开发的控制，但由于这种委托的方式与后来出台的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》有冲突，因此暂停了这种运作方式。

⑶通过招标确定开发主体

这种方式目前正在试点，是由土地储备机构组织招标，选择相应的开发企业来作为主体实施土地一级开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托协议，并对土地一级开发过程实施监管，待开发工作完成后对项目进行验收。这种方式具有融资可靠，节省人力、政府风险和责任小等特点，它可以有效地解决政府土地开发资金不足的问题，减少政府土地开发风险。

⑷政府授权企业。

这种模式主要针对历史遗留或直接入市的项目，属于专门用于解决历史遗留问题的一种针对性方法。例如在处理“8．31”遗留项目的过程中，对符合《关于对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招标拍卖挂牌出让等有关问题的通知》(简称458号文)规定条件的项目，便可授权原开发商作为一级开发主体，待土地一级开发工作完成后再进入土地市场通过招拍挂方式公开出让；还有就是像某些直接入市的项目，地块本身是某个工厂的厂区，不存在征地和居民拆迁，就授权原土地方作为主体对工厂进行搬迁和拆除。目前随着土地一级开发工作的深入开展，政府直接授权企业进行土地一级开发的方式已经主要局限于一些特定项目，不具备普遍性。

北京市土地一级开发不同主体的特点非常突出，归纳起来有以下几点：

⑴ 资金问题

土地一级开发是一项资金密集型的作。前期的征地、拆迁及市政基础设施建设等都需要大量的资金支持。根据规定，进行土地一级开发的机构，自有资金比例需达到35％才能够立项核准，并且只有当开发作完成，土地入市交易后才可以收回投资。按规定中标企业的利润率应不高于预计成本的8％．目前银行贷款为1—3年利率为7.56，而一般土地一纵开发时至少要两年以上，如果通过银行贷款方式进行一级开发肯定不合算。若以北京市通州区某地块为例该地块土地面积为187735.624平方米，政府招标底价为4.72亿，包括土地一级开发成本和利润．其中土地一级开发成本为4.37亿。按照8％的一级开发利润计算的话，开发商两年内进行一级开发的利润为3496万元。如果该款项全部通过银行贷款完战，那么每年的贷款利息就达3304万元，两年的地块利息就达6608万元．以此来看，开发商完全通过贷款进行一级开发很可能亏本，这对实施主体的资金数量和低成本的融资能力提出了非常高的要求。

⑵ 可控性问题 

土地一级开发要具备较高的可控性。这是因为土地的开发成本和开发会直接影响到土地的价格供应量，进而又会对房地产的价格产生定的影响。土地价格和土地供应数量都是影响房价的重要因素，尤其当前房地产价格上涨过快的形势下，提高政府对土地的价格和供应量的控制就显得尤为重要。有的开发企业由于股东之间对该项日的意见不统一，或者是因为股权的变更，延误了工期；有的是因为公司陷入财务纠纷，忙于打官司，耽误了项目的开发；还有的是看到了士地的巨大增值潜力，故意拖延上市时间．以期谋求更大的利益；还有的开发商过分追求利润最大化，最大限度的降低征地补偿费拆迁安置的条件，造成严重的拆迁纠纷，因此政府对土地一级开发的控制应该得到充分地重视。

⑶公平竞争问题

参与土地一级开发的企业在土地市场上取得该地块的优势明显高于他企业。驱动企业使出浑身解数竞相追捧利润只有8％的土地一级开发的原因，在于企业通过土地一级开发，对地块的盈亏平衡点等状况了解得更清楚，比其他企业更有信息优势，他们对地块的特性、开发前景、难易程度有全面的了解，这必然给其他的开发商一种畏惧的心理；其次，他们会人为设置一些障碍，比如留些市政的口子来制造麻烦或者想法设法提高一级开发成本，这样除了可以增加利润外，地价相应被抬高，造成地块无人问津，于是就容易在土地市场进行“招、拍，挂”出让土地时顺利竞得土地，从而接着进行二级开发，造成新的“一二级联动”。在业内．通过介入土地一级开发而成功竞得土地的方式被为“曲线拿地”。这种现象影响了正常的 
土地市场秩序，有悖于公平、公正、公开的市场原则。

⑷综合效益问题

土地一级开发不仅要实现经济效益，而且要实现社会效益和生态效益。现实中每个项目的差异性都非常大。可能某个项目的拆迁量小，而且规划用途是商业，加上地理位置较好，那么它的经济效益就非常高，企业参与该项目的热情也就高。如果该项目拆迁量大，地理位置一般，规划用途又是基础设施或者绿地，即使项目对城市发展有很好的促进或者对周边生态环境有很好的保护，也很可能会无人津。因此土地一级开发主体不能唯利是图，一定要有社会责任感，必须把自我本位与社会本位有机结合起来，不仅要追求经济效，而且要注意社会效益和环境生态效益，开发项目一定要注重对城市建设发展的贡献。政府对从事土地一级开发主体进行考核，不应只是对主体本身的考核，还应包括建设项目的影响力、吸引力和带动作用．不应是只对直接效益的考核，还应包括间接效益，不应只对经济效益考核，还应包括社会效益和环境生态效益。

3.土地一级开发模式比较 

土地一级开发的政府主导型模式与企业主导型模式在政府、企业的角色定位、操作方式、收益分配上都有不同，详见下表。 

 

 

 

 

土地一级开发模式比较

比较	政府主导型模式	政府主导型与企业主导型并存模式
政府角色	政府垄断土地一级市场，对于土地具有唯一的开发权，代表政府行驶开发权的是国有控股集团。	政府控制国有土地使用权的出让和负责一级开发的招投标工作，土地一级开发由企业来完成。
企业角色	开发企业受国有控股集团的委托，对土地进行开发，企业地位类似于房地产开发中施工单位的地位。	企业成为土地一级开发的主体，土地的开发主要由企业完成。
操作方式	土地的征用、房屋的拆迁、开发资金的筹集、开发区基础设施的建设、产业结构的调整和布局，开发后土地的出让和转让，全部由国有控股集团及政府负责完成。	通过招标方式选择开发企业实施土地一级开发，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施，通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构与中标开发企业签订土地一级开发委托合同。
优势	1.政府开发土地面临的阻力小于企业，便于协调各种关系。                      2.可利用国有控股集团雄厚的财力迅速集中资金对土地进行开发，而且可以凭借政府的信誉贷款或发行债券以募集开发资金。	1.可以协助解决政府土地开发资金不足的问题，减少政府开发资金的风险。              2.引人企业机制，改善政府的管理体制，有利于搞活土地开发，提高土地开发效率。
劣势	1.政府拥有的市场信息不完备，使得政府对土地的开发效率较低。    2.土地的开发权掌握在政府手中，极易滋生腐败和寻租行为，从而降低土地开发效率。                3.开发企业成为工程承包单位，主观能动性差。	1.政府对土地供应量的控制相对消弱。       2.由于竞争的存在，企业受制于政府的状况将有所改善。                               3.政府和企业在投资、经营决策以及收益分配等方面不完全一致产生摩擦。
收益	土地出让后的收益上交财政，财政按一定比例返还。	核定成本，利润率不高于成本的8%
评价	重庆的政府主导型土地一级开发模式由于对各个土地一级开发机构职责范围的划定不是十分明确，国有控股集团之间同样存在博弈，主要体现在争取进行一级开发的地块时有利益冲突。	北京的企业主导型土地一级开发模式处于起步期，是不完全竞争市场；招标中存在围标现象，有待进一步市场化，企业参与一级开发的主要目的是进行二级开发。

土地一级开发的政府主导型模式和企业主导型模式各有优缺点。由于各地的发展状况不一样，要结合当地的经济发展状况、房地产市场发展状况选择适合的一级开发模型，并根据变化及时进行调整。

笔者认为“分工”将是土地一级开发未来的发展方向。这里所指的“分工”，既指政府和企业进行分工，又指一级开发和二级开发进行分工。政企分工，企业在城市规划的引导下，采用市场化手段运作土地一级开发，企业进行一级开发的利润也通过市场行为来实现；政府则负责组织土地一级开发企业的招标工作，制定征地、拆迁安置补偿条件和标准，并进行严格的监督与审计工作，限制土地一级开发从降低和压低补偿安置条件中获取利润。一级开发与二级开发分工，参与土地一级开发的企业在土地出让过程中进行回避，不再进行二级开发，以保证土地出让的公开性和公正性。

五、土地一级开发主体分析

一般认为，土地一级开发的主体可以是政府(包括政府下属部门或者事业单位)、企业(包括国有企业)以及政府与企业组成的共同体。

 土地一级开发权利主体只能是政府。目前在我国，土地一级开发仅限于国有土地的开发，按照《宪法》及《土地管理法》的规定，国有土地的所有权人只能是国家，因此政府对土地进行一级开发的土地来源主要是收回国有土地和征收、征用集体土地。在此基础上，对国有土地进行整理建设，以符合出让条件。无论是收回国有土地，还是征收、征用集体土地，其主体都只能是政府。

参与土地一级开发的企业，不享有土地的所有权和使用权，同时也不是收回、征收、征用土地的主体，因此不是土地一级开发权利主体。

从土地一级开发权主体的唯一性可知，土地一级开发的主体只能是政府，企业虽然参与土地的一级开发，但其不是土地一级开发的主体。之所以一般认为参与土地一级开发的主体中包含企业，实质上说的是企业可以成为土地一级开发的具体实施人，参与或者承担土地一级开发具体任务的实施。

参与土地一级开发的企业与政府之间的法律关系目前没有明确的、直接的法律规定予以界定，通常认为是委托关系。政府是委托人，参与土地一级开发的企业是受托人，受托人根据政府的授权完成土地一级开发所要完成的工作。但在实践中，政府与参与土地一级开发的企业所签订合同约定的权利义务的性质非常复杂，并不能将政府与参与土地一级开发的企业之间的法律关系全部归结为委托关系。如企业出资，而所有其他与土地一级开发有关的内容如规划、征收、征用土地、基础设施建设等工作全部由政府实施，企业实际上是政府实施土地一级开发的一个融资平台，或者说为政府土地一级开发提供资金支持，这是一个借款合同关系；如果企业出资后能够参与政府土地一级开发后出让土地的收益的分成，政府与企业之间的关系又可以理解为投资关系。如企业仅出资施工建设，对土地进行整理，完成土地整理工作后移交给政府，属于BT项目，是一个建设工程合同关系。因此参与土地一级开发的企业与政府之间的法律关系不能一概而论，而是应当根据政府与企业之间具体的权利义务的性质来确定。

根据《土地储备管理办法》，负责土地储备（包括土地前期开发，即所谓的一级开发）的实施机构是土地储备中心或授权行使土地储备中心职权的相关政府机构。实质上，企业参与土地一级开发是接受政府委托，按市场化运作的方式，完成土地前期开发行为。可见，政府与从事一级开发企业间的关系符合民事法律关系中的委托合同和承揽合同关系。根据相关合同关系的基本特征，受托人接受委托人的委托后，应根据委托人的指示、要求及相应的标准、方式处理、完成委托事项。委托事项完成后，应按照约定的标准交委托人验收，委托人按照约定支付受托人报酬。

六、土地一级开发盈利模式

1.盈利模式

土地一级开发常见的盈利模式包括基本收益和浮动收益。基本收益包括开发企业受托进行一级开发的应得报酬、垫资开发的银行利息；浮动收益为在完成土地一级开发后，进行土地出让时，出让所得与约定的基准价之间的差额分成。

企业筹资进行土地一级开发，在法律性质上类似于建筑施工企业垫资施工行为。参照最高人民法院相关规定，企业垫资开发，约定收取银行贷款利息合乎法律的基本精神。

然而，企业投资参与土地一级开发的关键在于，虽然相关政策精神鼓励吸引社会资金通过市场化运作模式，参与土地一级开发，但对于如何界定及保障开发企业的投资收益尚未见明确规定。《北京市土地储备和一级开发暂行办法》规定原则上“利润率不高于预计成本的 8%”，实际上是将企业的筹资开发当成是垫资开发来对待。

常见的操作模式是约定企业投资一级土地开发承担投资风险，同时，由企业负责土地一级开发的管理并按照承担市场风险的方式体现收益，类似的约定符合投资行为的主要法律特征。但对于由企业来进行投资，约定承担风险及分享土地出让收益，目前尚缺乏明确的法律或者政策依据，存在很大不确定性。

而国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入应全部缴入地方国库，各地的土地储备机构无权自行处理。因而，企业在与土地储备机构或者授权行使相关职权的部门签订《土地一级开发委托协议》中，约定的企业参与土地出让收益分成存在一定的法律和政策风险。

2. 土地一级开发收益分成模式的运作要点

⑴ 土地一级开发的两条收益途径

    土地整理的收益模式通常有两条途径：一种途径是，通过土地公开交易市场出让土地，收益部分按照约定取得。另一种途径是，开发商与政府共同约定出让土地的限制性条件，在招拍挂中确保自己顺利取得二级开发权。开发商通过上市公司的股票配售或信托融资，上交土地出让金，获取土地使用证。后期的开发或以开发项目为标的，从银行获取项目融资贷款进行房地产开发；或采取土地分块合作开发的模式，进行资金的快速回收。 

⑵ 共同出资设立项目公司

    房地产企业往往通过设立项目公司来进行土地一级开发项目的操作。在收益分成模式中，有些项目公司会选择由房地产企业、政府部门（或政府的投融资平台）共同出资设立（其中的一些项目公司还会有第三方出资，如与政府关系较为密切的民营企业等，以做到利益共享、也能为项目的审批提供方便），负责对土地的一级开发项目进行经营，包括开发资金的融资、参与土地运营的策划、市政配套设施的建设，以及配合政府部门进行拆迁补偿、土地二级市场潜在受让人的招商等工作。一般来讲，房地产企业会持有项目公司的大部分股权，并能相应获得董事会的掌控权和主要高管的提名权。

    通过共同出资设立项目公司，房地产企业与地方政府利益的第一层捆绑关系就建立起来了——政府作为项目公司的股东之一，有权按股权比例享有由土地增值收益转化而来的项目公司分红。

⑶ 土地一级开发净收益的分成

    一般来讲，“土地一级开发净收益”被定义为，“国有土地使用权出让价款”减去“土地一级开发成本”，再减去“政府提取的各项费用”。其中，土地一级开发成本通常由项目前期费用、征地拆迁补偿费用、市政基础设施建设费用、工程建设其他费用（如监理费、工程设计费、管理费用、财务费用等）、相关税费等构成。按照国家有关规定应提取的各项基金、规费，主要包括土地收益基金、失地农民保障金等。

    项目公司与政府之间的土地一级开发净收益分成比例的约定，无疑是一级开发合同当中最为关键的条款。按笔者所查阅的数个土地收益分成的案例来看，项目公司往往要占到净收益的“大头”。以中天城投（000540.SZ）和云南城投（600239.SH）为例。中天城投下属全资子公司华润贵阳对贵阳市渔安、安井片区9.53平方公里土地进行一级开发，贵阳云岩区政府承诺：用土地出让收益以及片区城市建设配套费，支付一级开发投资成本；投资成本支付完成之后的剩余部分，云岩区政府与华润贵阳按照3：7 的比例进行分成]。2007年底，云南城投和昆明市土地矿产储备管理办公室签订《环湖东路沿线土地一级开发委托合同》，获取了昆明市4.18万亩范围的土地一级开发权。合同显示，所述土地一级开发的期限自2008年5月30日至2013年5月30日，云南城投与昆明市政府对一级开发范围内的土地出让纯收益实行5、5分成，即扣除全部土地一级开发总成本及国家有关政策提取各项基金，云南城投可获得土地出让纯收益的50%。

    分配比例的设置通常与土地一级开发的难度大小有关，一些拆迁难度比较大，或者是地理位置相对较偏的地块，土地一级开发商的分成通常要高一些。项目公司在拿到按比例分配的一级开发净收益后，在扣除经营成本等费用、提取法定公积金等程序后，公司股东可对剩余的税后利润进行分红。

    通过土地一级开发净收益的分成设置，房地产企业以及地方政府的利益捆绑关系被深化了一层。与房地产二级开发的项目相比，房地产企业在土地一级开发的利益分配上与地方政府走得更近了，有了地方政府的政策支持，一级开发项目的市场风险相对较小。

⑷ 土地一级开发保底收益的设置

    在一些土地一级开发的收益分成案例中，房地产企业甚至还能得到一些地方政府的保底收益承诺。在上述云南城投在昆明的土地一级开发案例中，另设有保底条款，规定若云南城投所提取的收益不足全部土地的一级开发总成本的5%时，昆明市政府将保证向公司另行支付差价款，以确保云南城投的收益不低于合同项下的全部土地一级开发总成本的5%。而漳州发展（000753.SZ）则更是与地方政府达成了固定回报加上收益分成的方式，从事土地一级开发，从而确保了较高的投资回报和相小的投资风险。2009年，它在漳州当地拿下了164亩土地的一级开发权，在与漳州市龙文区政府与当地城市建设开发中心三方共同签订的《漳华路龙文段配套开发用地（A 地块）一级开发合作协议书》中，三方约定：公司投入土地一级开发资金每年将获得12%的固定收益，此外，公司还将获得地块挂牌出让净收益的18%。

    此外，在一些一级开发委托合同中，房地产企业会通过与政府约定土地“招拍挂”的单位成交底价，来实现最低收入的底线。房地产企业也会与地方政府约定，对投入资金规模进行限制——如锁定土地一级开发的平均单位成本，要求超出部分由地方政府承担。在上述漳州发展的土地一级开发案例中，合作协议书约定：每亩土地开发成本不高于32 万元，若实际成本高于上述额度，由漳州市龙文区政府及当地城市建设开发中心负责所有超额成本。

⑸ 参与土地规划的设计工作

   在土地一级开发的收益分成模式中，土地一级开发商事实上成为了土地设计的一个“准规划部门”；开发商可利用规划的设计和改变，来使得土地规划对己方从事一级开发更有利，甚至为今后的土地一二级联动打下基础。

   在符合城市总体规划基础上，开发商往往能够参与到地方政府所进行的概念规划设计中；同时，房地产企业通常也能协助政府编制该区域的控制性详细规划及各类专项规划，这为开发商获取二级开发权方面提供了更多的先机。因为开发商用二级开发的整体思路和方案在一级开发阶段，可以更好地从概念规划阶段就能够得到政府的认可，并在规划条件和各地块价值安排方面得到有效的贯彻。

此外，为了保证土地出让收益的实现，在一级开发委托合同中，一些房地产企业也会与政府约定，在可出让经营性用地中，商住用地的最低比例。

⑹ 参与政府的土地“招牌挂”工作

土地一级开发的普遍模式是，房地产企业将土地平整完毕后，交由当地国土资源部门挂牌出让。虽然土地一级开发商自身并不能准确把握土地出让的时间，但却可以通过合同条款的约定，大致与政府部门约定每年落实到本项目的土地出让指标，从而把握土地供应的节奏。

在一些土地一级开发的案例中，房地产企业还约定可与政府协商确定项目土地入市交易价格，并与政府协商确定土地交易条件和交易方式。通过对土地出让规模、推出时间，以及交易底价等因素施加影响，房地产企业可在某种程度上做到随行就市，将土地收益保持在合适的区间内。

⑺ 土地一二级市场联动的优势

    土地一级开发商参与自家地块的竞拍有两个明显的优势，一是由于房地产企业在土地一级开发阶段已和政府部门有过一些互动，因而对竞拍地块的价值和前景了然于心；二是在同等价位的情况下，由于拍卖价款当中的一部分将作为土地一级开发收益进入房地产企业，因而土地一级开发商参与拍卖的成本相对于其他公司更低。在这种情况下，房地产企业可以在获得一级开发阶段收益的同时，获取相对低成本的土地，既保证了企业未来的可持续发展，也保证了可以获取土地在未来升值给企业带来的二级开发的优厚收益。

    由于房地产行业明显受制于政策的因素，因此大型的房地产开发商往往将一级土地整理与二级开发相结合，以获得整理收益的最大化。

当然，不排除遇到对地块志在必得的公司不计成本的与土地一级开发商抬价，这个时候，当竞拍价达到一定金额时土地一级开发商便会理智地放弃继续竞拍，因为拍卖成交价已非常高，仅是从土地一级开发的收益分成上，土地一级开发商也已可获利不菲。”

七、 目前我国主要城市土地一级开发市场化情况

1.从政企的主导作用来看，我国土地一级开发市场由政府部门垄断来做的土地一级开发转变为三种情况：

一是仍由地方政府主导来做，主要存在于市场化程度不是很高的中小城市；

二是国有企业或事业单位性质的土地储备机构来做，政府和企业或储备机构进行收益分成，比如上海、杭州等地；

三是政府委托企业来做，政府负责管理和监督。

2.从土地一级开发方式来看，主要有三种：

⑴招投标方式

北京、石家庄等城市采用招投标方式，面向社会公开招标，由中标企业组织实施一级开发。

⑵ 直接委托方式

杭州则采用直接委托方式，由政府部门选取有资质对象（主要限定为国有大型集团公司）组织实施一级开发。

⑶ 信托方式

郑州、武汉等城市采用信托方式，由储备中心通过信托方式面向社会募集资金，解决资金瓶颈，一级开发工作由储备中心组织实施。

3.从收益回报方式看，主要有五种：

⑴ 成本+固定回报系数，如北京、石家庄、杭州等城市，在前期投入成本总额的基础上给予实施单位5%-8%的回报。

⑵ 贷款基准利率上浮一定比例系数，如郑州给予信托发行单位贷款基准利率上浮30%。

⑶ 固定利率上浮一定比例系数，如武汉给予信托发行单位固定利率（取5%）+发行信托相关财务费用。

⑷ 土地出让收益分成。如成都按土地收益的50%-60%给予实施单位回报。

⑸ 中标价与实际投入成本差额，地块在完成拆迁和周边道路等市政配套建设工程后，将由土地招投标中心按中标款价格实施回购，中标单位获得中标款与工程实施的差价作为收益。

土地一级开发运作情况对比表

城市	一级开发方式	主体		融资渠道
		项目责任主体	拆迁实施主体	资金来源	投资回报
北京	招标	社会企业	社会企业	民间资本	成本总额的8%
石家庄	招标	社会企业	社会企业	民间资本	成本总额的5%-8%
济南	委托	储备中心	社会企业	民间资本	成本总额的10%
杭州	委托	储备中心	社会企业	国有资本	成本总额的8%
成都	委托	储备中心	社会企业	民间资本	拍卖总价扣除税费及一级开发成本后的50%-60%
郑州	信托	储备中心	储备中心	民间资本	贷款基准利率上浮30%（约7.5%-8.1%）
武汉	信托	储备中心	储备中心	民间资本	固定利率（5%）+发行信托相关财务费用

备注：1. 目前经济适用房法定开发利润率为3%，中低价商品房法定开发利润率为6%。

2. 投资回报系数是变数，应随国家货币政策以及基准利率的变动而上下浮动。

八、土地一级开发风险分析

企业参与土地一级开发无论是对参与土地一级开发的企业还是对于政府都存在着法律风险。

    (一)缺乏明确具体统一的法律规定

关于土地一级开发，目前我国没有统一的法律或者法规作出统一的规定，地方法规除北京市等少数地方政府有相关的统一规定外，大部分省市都没有制定。因此企业参与土地一级开发主要依靠政府制定的政策文件来规范各参与主体的权利义务，政府政策文件的不确定性大，参与土地一级开发的企业的权利的保护相对困难，政府的诚信是企业权利的重要保证。

(二)涉及多种法律关系

企业参与土地一级开发可能涉及多种法律关系，主要涉及到的法律关系有：

1. 委托代理关系

政府是土地一级开发权人，政府将自己的开发权涉及的全部或者部分权利及义务委托给参与土地一级开发的企业行使，政府与参与土地一级开发之间形成了委托代理关系。根据《中华人民共和国合同法》的规定，参与土地一级开发的企业可以以自己的名义对外进行开发活动，但这并不改变委托代理关系的性质，即权利义务的真正主体仍然是政府（包括政府指定的部门或事业单位）。

委托代理关系是一个基础性的关系。

2. 融资关系

参与土地一级开发企业承担提供土地一级开发资金的义务，政府与参与土地一级开发企业之间约定由企业融资，政府按照约定的时间或者方式偿还资金，并负担约定的利息，同时负担一定比例的管理费用。

一般来说，企业提供融资或者融资平台是企业参与土地一级的前提条件，如果企业不能为土地一级开发提供资金保障，政府就不会选择该企业参与土地一级开发。

3. 工程承揽关系

如果参与土地一级开发的企业同时承揽基础设施的建设，政府与参与土地一级开发的企业之间就形成了工程承揽关系。参与土地一级开发的企业将基础设施施工完成，并交给政府，即完成建设和移交任务，政府再按照一定的期限支付工程价款，并支付利息。

（三）政府希望企业参与土地一级开发的目的

政府希望企业参与土地一级开发主要有两个方面的目的：

一方面是为了提高土地一级开发的效率。土地一级开发有大量的事务性工作，需要大量的人力。将土地一级开发委托给企业实施，有利于减轻政府的负担，提高土地一级开发的效率。

另一方面，政府需要筹措资金。土地一级开发需要大量的资金，资金需求主要来源于两个部分，一部分是土地征迁或者拆迁费用，另一部分是基础设施的建设费用。对于基础设施的建设费用，政府可以通过单项的BT项目完成，BT项目融资，土地的征迁或者拆迁费用却难以解决。因此政府需要的是一揽子解决资金问题，这是政府希望企业参与土地一级开发的根本原因。

（四）企业参与土地一级开发的目的

企业参与土地一级开发的目的主要是牟取利益，虽然企业参与土地一级开发的根本目的在于经济利益，但不同的企业对利益的要求还是有差别的。

有的企业要求基本的经济利益的同时，追求的是产值，尤其是国有股控股的上市公司，企业要求将土地一级开发过程中全部投资都能够纳入公司的经营业绩，这一类公司不一定要求利益的最大化。

有的企业追求的就是经济利益的最大化，要求对土地一级开发后的土地出让金进行分成，有的甚至不仅要求支付资金利息，还要求对土地一级开发后的土地出让金进行分成。这种企业一般以私营企业为主。

有的企业在要求基本的经济利益的同时，还追求参与土地的二级开发，即在土地出让过程中享有某种利益。这类企业以房地产开发企业为主。

（五）法律风险

 政府的法律风险主要是三个方面：一方面是时间，时间指的是土地征迁或者拆迁的进度能否按照既定的时间完成；另一方面是资金，即政府选择的参与土地一级开发的企业能否按照政府的要求筹集足够的资金；最后一个方面是偿债能力，政府最终要偿还土地一级开发的资金，政府的资金筹措能力是政府应当考虑的风险。

参与土地一级开发的企业的法律风险主要有三个方面：

1.政府诚信风险

由于企业参与土地一级开发没有明确的法律规定，没有相关配套的法律、行政法规规范土地一级开发主体之间权利义务关系，基本上靠政府本身的政策规定，因此政府诚信对企业来说是最大的风险，或者说有很大的政策风险。如果政府政策改变，或者上级政府的政策改变，就有可能对参与土地一级开发的企业的利益进行调整。

在土地一级开发的参与方中，地方政府的强势地位是毋庸置疑的。虽然房地产企业已通过收益分成等多种渠道将双方利益紧密捆绑，但仍不能消除地方政府强硬违约发生的风险。

以绵世股份（000609.SZ）为例进行说明。绵世股份参股35％的公司中新绵世从2007年起，在成都郊县郫县犀浦镇龙梓万片区从事旧城改造的土地一级开发项目。2010年3月绵世股份发表公告称，“鉴于郫县城市整体规划和开发进程等的调整，该项目的合作方郫县土地储备中心及其政府土地主管部门与中新绵世公司协商，在保证土地开发方中新绵世利益的前提下，对该项目进行提前终止和结算，由郫县土地储备中心对中新绵世已投入开发成本进行补偿、并同时给予中新绵世合理的投资收益补偿。”虽然获得了一定的投资收益补偿，但地方政府提前终止的通知，使得中新绵世在该项目上未来持续的盈利化为泡影，不得不将“该项目及相关工作转移给郫县土地储备中心指定的第三方”。而截止这个公告发布之时，该项目尚未有土地上市拍卖。

2.政策风险

由于土地一级开发周期长，需要政策审批的程序多，因此在此过程中，政策的调整会直接导致土地一级开发的实施及企业的融资能力的变化。土地一级开发涉及土地要经过一定的审批程序，能否顺利通过审批程序有一定的不确定因素，如果由于政策变化导致土地一级开发的标的土地无法通过审批程序，就会导致土地一级开发项目的全部或者部分搁浅，企业与政府所签订的土地一级开发合同全部或者部分无法履行。

相比较二级市场土地“招拍挂”和房地产开发的政策规定，土地一级开发的政策并不明晰，诸多操作很不规范，而且各地政府的政策和操作流程也各不相同，造成一定的信息瓶颈和操作上的不确定性。随着土地管理制度的改革和发展，国家对土地一级开发的政策将越来越完善，在政策完善过程中，存在对现有土地一级开发模式进一步完善或调整的可能与风险。

    在《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）中，国务院规定，“从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’。”在财政部发布的《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综[2006]68号）中，规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”在2009年12月财政部发布的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》（财综[2009]74号）中规定，“确保土地出让收入及时入库。土地出让收入原则上采取就地直接缴库方式，商业银行应当把收缴的土地出让收入及时足额划转地方国库。”

鉴于上述土地出让收入全额缴纳地方国库的规定，本文所述的土地一级开发收益分成模式的合规性是需要进一步明晰的。企业在一级开发阶段的利润分成以何种形式回到企业，也就成为了目前一级开发模式中的关键点。各地政府一般都把握“谁投资谁受益”的原则，以各种方式将收益按照承诺分配给企业。也许是出于规避以上规定的考虑，在由上海城投公司实施综合一级开发的上海新江湾城案例中，上海城投与地方政府约定，土地出让收入按7：3分配，具体执行则选择以“土地出让收入中的30%跟政府签订土地出让合同，70%跟上海城投签订土地一级开发补偿合同”的方式操作。

3.融资风险

土地一级开发需要的资金量大，周期长，一般企业不可能全部以自有资金进行开发，需要银行贷款支持，银行能否贷款受政策制约。尤其是企业应当考虑到参与土地一级开发而向银行贷款，实际上是变相为政府提供了一个融资平台，就目前国家的政策来看也不是很合乎政策规定的。因此在土地一级开发周期内，银行因政策调整而不再提供资金支付是企业必须考虑的风险。

土地一级开发的资金投入密集度高、投资规模大。前述云南城投环湖东路进行土地一级开发及建设的预计总成本达到了32.35亿元。这些巨额融资，往往来源于房地产项目公司的股本融资或债券、债务融资。虽然大部分土地一级开发均采取分期滚动开发模式，使得后续资金投入可以由前期项目的现金流入来补充，但即使是为启动项目的第一期投入，动辄已往往达到十数亿资金的规模，资金需求的压力可见一斑。如果遇到政府融资窗口、行业新规定等不利变化，资金筹集周期不确定的风险就将凸显出来。

可以说，减少融资风险、保证融资渠道的畅通，是土地一级开发成功的关键。

4. 可持续性的风险

    2007年底出台的《土地储备管理办法》规定，土地储备工作的具体实施，将由政府下属事业单位土地储备机构完成；各地土地储备中心同时被授予向银行贷款的权力，贷款时需要向银行抵押土地使用权证。以《土地储备管理办法》为分水岭，北京乃至全国土地储备模式发生了重大改变。

   以北京为例。在2008年之前，北京的土地一级开发流行的是企业主导型模式，即通过授权或招标方式选择开发企业实施一级开发，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8％。但《土地储备管理办法》赋予了各地土地储备中心向银行获得土地储备贷款的权力。2007年之后，北京市主要采取“市、区联合储备”的模式，商业银行土地储备贷款对象即土地储备主体是北京市国土资源局下属的北京市土地储备整理中心，各区设有分中心，土地储备工作由市和区联合开展。区土地储备整理中心获得信贷资金后，作为事业单位无法直接进行一级土地开发工作，一般均须成立一家融资平台公司专门负责相关土地一级开发。平台公司将生地变为熟地，便可通过“招拍挂”方式将土地投入市场，拍卖所得收入直属市财政。在这一融资模式中，商业银行发放的土地储备贷款往往只是政府土地一级开发进行贷款融资的冰山一角，因政府还可以通过平台公司获得大量的银行贷款。

可以说，目前的政策在大方向上是确保政府能垄断土地一级市场，不太鼓励企业参与到土地一级开发的过程中来。从2009年开始，包括北京、海南等省市都有意强化了政府收编土地一级开发权，使一般企业无法介入。因而，企业通过与政府收益分成而获得土地一级开发的超额收益的机会，实际上是越来越少了。

5.征地拆迁风险

    土地对涉地单位、个人的重要性不言而喻。相关单位、个人对征地、拆迁及安置方案的利益诉求不尽相同，存在因方案设计不合理、或方案沟通程度不足，导致征地、拆迁周期不确定的风险。

6. 市场风险

    相对于二级开发，土地一级开发的周期一般较长。由于宏观经济形势、楼市调控政策的变化，往往会对土地市场景气程度有一定影响，从而可能引发土地分期和滚动开发的周期不完全确定、土地上市能否成交的风险。

7.成本回收风险

参与土地一级开发企业的投资，政府会买单，这是企业无需担心的，没有哪一级负责任的政府会不承认自己应当承担的债务。但是，由于政府偿债能力有限，能否按照约定时间偿债，企业必须有所准备，一旦政府不能按约定期限偿债，企业自身要有偿债能力，不至于造成资金链断裂，给企业造成更大的金融风险。

九、土地一级开发风险防范

（一）政府法律风险防范

 政府将土地一级开发委托企业进行，主要的法律风险在于：开发的土地审批程序能否及时合法地批准下来，企业的资金能否保证土地一级开发的需要以及能否按时偿还土地一级开发企业的投资。

因此政府应当作好以下工作以防范法律风险：

1. 对土地一级开发项目进行论证，确保符合法律、行政法规及政策要求，能够通过行政审批程序。

土地开发的合法性是政府依法行政的基本要求，也是维护政府和参与土地一级开发企业权利的基本条件。政府在进行土地一级开发前，必须进行论证，以确保土地一级开发的合法性。

 2. 资金保证是选择土地一级开发企业的首要条件。政府在选择土地一级开发企业时，对企业资金筹措能力的考虑与要求是双方合作首先要考虑的因素，没有资金的支持，就缺乏合作的前提。

企业在参与土地一级开发过程，为了规避风险，有可能要求成立项目公司，或者与政府一起合资成立项目公司，以项目公司在当地融资，解决土地一级开发资金需求。但是，项目公司融资的能力是有限的，因此政府一定要要求参与土地一级开发企业对土地一级开发整个资金要求进行测算，并保证资金到位，而不是依赖于项目公司的融资，项目公司融资风险由参与土地一级开发的企业承担，政府只参与项目公司融资的协调工作，但不承担融资风险，不保证为项目公司融资提供担保。

同时为了规避风险，政府一定要坚持有退出机制，即当参与土地一级开发企业不能保证土地一级开发所需要的资金时，政府有权解除协议，并可以自行开发或者委托其他企业开发，并就退出机制作出制度性安排，以保证土地一级开发任务的完成，维护双方的利益。
    3. 规避偿债风险

政府要充分考虑到偿还到期债务的风险，在制度安排上确保按照约定偿还土地一级开发中企业的投资，同时也要考虑到政府可能因为某种原因不能按照约定偿债，可事先约定两步缓冲时间，第一缓冲时间无条件缓冲时间，即政府不需要增加利息、费用，在此时间内仍然按照正常约定的利息和费用计算；第二缓冲时间政府可适当增加利息、费用。超过两步缓冲时间方构成违约，承担违约责任。

4. 在程序上尽量采用招标方式选择参与土地一级开发企业

尽管没有规定选择参与土地一级开发企业必须通过招标方式，但从公开、公平、公正处理行政事务的基本要求出发，政府还是应当在选择土地一级开发企业时采用招标方式。

（二）企业法律风险防范

1.要有政府的正规文件依据

企业参与土地一级开发没有相关的法律、行政法规的依据，因此企业在参与土地一级开发时，要争取有一级政府相关的文件为依据，并收集正规的文件，作为签订土地一级开发项目合同的附件。

一般情况下，签订土地一级开发项目合同的主体都不是一级政府，而是政府下属的部门、事业单位等，因此索取正规文件很有必要，以正规文件的形式确认土地一级开发是一级政府的意志，而不是政府下属部门、事业单位等意志。在发生政府人员更迭时，能够依据政府文件维护企业的权利，这对企业防范法律风险非常重要。

2. 要对土地开发的合法性进行评估

企业在参与土地一级开发前，要对土地一级开发的合法性进行评估，以防范法律的风险。

按照《国务院关于投资体制改革的决定》，属于使用政府性资金投资建设的项目及基础设施建设项目，仍应通过立项审批。另外，就拟开发的土地尚需取得建设用地规模、指标，使后续工作具备合法前提和基础。

企业参与土地一级开发不仅要政府承诺土地一级开发的合法性，同时企业也要对政府承诺是否事实进行评估。如政府承诺符合国家政策的依据是否存在，政府土地开发计划得到批准的可能性有多大，企业要进行评估，而不是简单地听取政府的承诺。

 3. 通过合法途径确定开发企业的土地一级开发主体资格

按照《招投标法》规定的原则，凡涉及市政建设、动用国家资金进行建设的项目，必须通过招投标方式确定中标单位。因此，开发企业在取得具体土地一级开发业务时，需要通过公开招投标程序进行。若非通过招投标方式获取一级开发项目,建议将相关项目申报当地政府部门,取得其书面批复同意，或者会议纪要（包括确定相关土地一级开发主体资格和合作主要原则），以避免因主体资格问题而可能带来的风险。

同时，建议开发企业考虑申请办理工程总包资质，以便于在一级开发过程中以工程总包形式接受委托及对外分包专项工程。

4.取得的利益要公平

企业参与土地一级开发追逐利益最大化本没有问题，但由于企业参与土地一级开发的相对人是政府，过分追逐利益可能会导致利益无法实现，因此在追逐利益的同时要兼顾公平。

有的企业参与土地一级开发，提供土地一级开发的资金保障，但对所提供的资金由政府支付高于银行贷款利率水平的利息，计入土地开发成本，同时按照土地一级开发总成本收取一定比例的管理费用。企业参与一级开发的利润主要体现在管理费用中，即对投资有一个固定的回报。一般认为这是公平的。

然而有些企业参与土地一级开发不仅收取利息及管理费用，还参与土地出让收益的分成，这是不公平的。政府支付了企业投入土地一级开发资金的利息，其实就相当于政府向企业借款，企业还要与政府分成土地出让收益，易导致不公平的情形。这种不公平主要体现在：第一，企业未承担投资风险，所谓投资正常情况下是有风险的，但企业在收取高于银行利率的利息的时候，企业的风险已不是投资风险，而是资金风险，即投资土地一级开发无论是盈是亏，企业均没有风险；第二，土地出让盈利是政策利益，而不是经营利益，可以理解为土地出让盈利是公共利益，而不是经营利益，由企业分得公共利益有失公平。土地出让根据土地出让性质不同，收益有很大的差别。同一幅土地规划用途不同，出让价格相差甚大，工业用地土地出让金最低，商业用地出让金最高，出让年限的长短也影响到土地出让金的高低。

 因此企业不能不考虑政府会通过规划调整来减少土地出让利益，使得合同约定的土地出让利益分成得不到实现。

5. 取得的利益要合法

参与土地一级开发的企业如果要求取得其他利益，如土地二级开发权，应当合法取得。土地二级市场采用的是拍卖方式，参与土地一级开发企业要取得土地二级开发权，仅在土地一级开发合同中约定，并不能依法必然取得，如果通过设定一定的条件限制土地二级开发权的出让，也是不合法的。因此参与土地一级开发的企业在约定利益分享时，应当充分考虑到合法性的风险，不要把利益全部放在存在合法性风险的利益上。

6. 要有足够的资金支付能力，确保资金链不断裂

企业参与土地一级开发，要仔细测算土地一级开发需要投入资金总量及投入周期，并确保能够通过融资解决资金的投入。同时还要考虑政府延期偿还资金的风险，保证资金链不断裂。

企业自身要有很强的、独立的融资能力，不能指望政府会为企业融资提供担保或者实质性的支持，同时还要考虑国家宏观调控的风险。

建议开发企业在签订的《土地一级开发委托协议》中，约定企业出资的前提条件，如将当地政府对确定土地一级开发的主体地位、土地一级开发内容、合作方式、投资收益模式、资金保障等原则事项的批复同意列为出资的前提条件。

在项目实施前，寻求将收益分成分配事项纳入今后项目土地出让收入地方基金支出的预算管理，从而保障资金及投资收益安全。开发企业也可通过金融机构委托贷款的方式投入资金，在此过程中，完善资金担保手续。在条件成熟的前提下,建议探索生地出让、储备土地抵押担保融资的模式，以确保投入资金的安全。在土地一级开发项目竣工、验收、结算后，需要按照规定办理审计手续。

 7. 合同条款要完备

因为没有涉及土地一级开发的法律和行政法规，企业参与土地一级开发完全靠合同条款来确定自己的权利和义务，因此合同条款在不违反法律规定的情况下，就相当于法律。

 在有法律规定的情况下，合同条款中没有约定的可以依照法律规定来执行，在没有法律规定或者法律规定不明确的情况下，对合同条款的要求更高，要求将合同履行中双方的权利义务作详尽的规定，在履行过程中出现问题时，一定要通过书面的补充协议或者会议纪要方式明确，在发生争议时有据可依。

十、总结

尽管土地一级开发存在着种种风险，但与房地产二级开发相比，土地一级开发的分成收益模式往往收益率更高，并能通过与地方政府利益的捆绑，获得多项政策支持，从而大幅降低一级开发的市场风险。因而，在拥有相关政府资源的前提下，选择土地一级开发的收益分成模式，一般会给房地产企业带来较强的盈利能力，A股市场上的绵世股份、云南城投等公司都是其中的典型代表。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

声明：1． 本文引用和参考了诸多学者和专家的著作和论述，且在本文原文中均有详细标注。但受篇幅所限，该等引用和参考无法一一列出，敬请谅解。在此，我们向本文所引用和参考的著作、论述之作者表示感谢。

      2．本文所载信息仅作一般参考，在任何意义上不可视作律师向客户提供的法律意见或者建议。对于任何因信赖本文而采取的行动，惠诚律师事务所不负任何责任。