房 屋 征 收 法 律 问 题 浅 谈 (一)

—徐玉森

当前，我国正处于改革发展的关键阶段，也正处于工业化、城镇化的重要时期，随着城市建设的飞速发展，国有土地上房屋征收这项工作已被推到愈来愈重要的位置。如何全面、准确地掌握国有土地上房屋征收法律事务，优质高效地做好征收工作，直接关系到群众切身利益，关系到国家工业化、城镇化进程，关系到现代化建设的全局。本章中我们将依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）的立法精神，讲述国有土地上房屋征法律实务的整体概况，并对有关核心内容进行剖析。

一、房屋征收法律法规的发展、完善历程：

1、1991年6月国务院发布《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《拆迁条例》）

该条例中规定:“被拆迁人必须服从城市建设需要，在规定的搬迁期限内完成搬迁”。当时城市建设的主体多是国有单位，以政府为主导的拆迁行为，较少涉及公共利益和非公共利益的区别。

2、 2001年6月国务院重新修订《拆迁条例》

鉴于原《条例》存在“补偿标准过低、强制拆迁的规定不明晰”等问题，国务院公布了新修订的《城市房屋拆迁管理条例》，修改后的《拆迁条例》一直沿用至今。该条例仍未区分公益和商业拆迁，其运作模式依然沿袭了建设单位向政府申请拆迁许可、获批后实施拆迁、发生纠纷由政府裁决、被拆迁人拒绝拆迁的实行行政强制拆迁等做法。

 　 3、2004年3月 《宪法》增加了“征收、征用补偿”

 2004年3月，《宪法》第四次修正案增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”等内容。 

4、2007年3月 《物权法》规定了“征收补偿”

《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产” ，该条第三款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。

5、 2007年8月30日，《城市房地产管理法》修正案授权国务院制定征收的具体办法

根据《物权法》的规定，征收的权限、程序等具体办法，只能由法律作出规定。我国目前还没有这样的法律，拆迁实际工作中适用的只有这部《拆迁条例》，而《拆迁条例》只是行政法规。因此，《物权法》颁布后，《拆迁条例》面临随时可能被废止的危险，拆迁工作也就面临着随时可能出现无法可依的状况。为解决这一问题，根据《立法法》的有关规定，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《城市房地产管理法》修正案，授权国务院制定征收补偿的具体办法。

6、2009年12月—2010年12月期间，国务院组织制定《征收条例》

鉴于城市拆迁引发了许多群体性事件，2009年12月，北京大学五位学者（沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪）向全国人大常委会建言，要求对《拆迁条例》的合法性进行审查，并建议国务院对《拆迁条例》进行修改。随后，国务院法制办召开座谈会，组织有关专家研讨《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案。并将《国有土地上房屋征收与补偿条例(草案)》向社会公开，先后两次向社会征求意见。 

7、2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布实施

2011年1月21日，温家宝总理签署国务院令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并宣布该条例自公布之日起施行。《征收条例》的颁布实施具有极其重要的意义：首先，新条例解决了旧条例与《宪法》、《物权法》之间相冲突的问题，同时它还以列举的方式明确界定了公共利益的范围，这是我国立法史上第一次对公共利益的范围作出界定，弥补了《物权法》的缺陷，体现了我国立法水平、技巧又达到了一个新的高度，被称为是我国法制进步的一大创举。在新条例的立法过程中，曾一年内两次公开征求意见，这在我国立法史上也属首次，充分体现了立法者科学立法、民主立法和审慎立法的法治理念，这种开明开放式的立法方式也为今后立法开创了先河。其次，《征收条例》因有法律的明确授权，根据《立法法》第九条的规定，《征收条例》已符合了《物权法》第四十二条的规定。

二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》标题的含义：

将新、旧条例的标题相对比，可以发现，新条例的标题具有以下更深刻的新的含义：

（一）、“国有土地上房屋”的含义

1、“国有土地上的房屋”，从内涵上排除了“集体土地上房屋”。因集体土地上房屋的拆迁应由《土地管理法》及其实施条例来进行调整。虽然集体土地上房屋拆迁过程中存在的问题更多，更亟待进行规范，但本行政法规无权对《土地管理法》作出修改。

2、“国有土地上的房屋”与“城市房屋”的范围不同，城市房屋的范围内可能还存在含有集体土地上房屋的情况，即出现“城中村”的特殊情况。根据新条例的规定，如遇到“城中村”这类情况，应依法先把集体土地征收为国有，再征收其土地上的房屋。

（二）、新条例将旧条例中的“拆迁”改为“征收”

以“拆迁”来命名，不规范且还带有强制甚至粗暴、野蛮的嫌疑，而“征收”则意味着是在依法行事；由“拆迁”改为“征收”体现了一种理念的变化，是规范公权和保障私权的法治理念在不断强化，是朝着“保护合法私有财产”这一目标迈出了关键性的一步，成为防止地方政府以粗暴的拆迁来获得公民的私有财产的法律利器。

（三）、新条例删掉旧条例中的“管理”增加了“补偿”

这体现了从强化行政管理向规范行政行为转化的法治理念的进步。获得公民的合法私有财产的途径不应是凭靠带有强制性的行政“管理”手段，而应依照法定程序进行“征收”、“补偿”。

（四）、关于“条例”的含义

“条例”是国务院制定的行政法规的一种，而《拆迁条例》与《征收条例》的法律位阶有区别。《拆迁条例》属于典型的行政法规，因与上位法《物权法》相抵触，依照《立法法》第八十七条的规定，将会被依法“予以改变或者撤销”。而《征收条例》因有法律明确授权，根据《立法法》第九条规定，已符合了《物权法》第四十二条的要求。