王向和
服务地区：海南-海口
擅长：刑事案件、债权债务、损害赔偿
王向和律师亲办案例
回顾与前瞻：海岸带立法路在何方？
来源：王向和律师
发布时间：2009-08-20
浏览量:644
回顾与前瞻：海岸带立法路在何方？
——关于《海南省海岸带管理条例》的综合报告
作者:王向和
一、国内外海岸带管理的现状和趋势。
海岸带是世界沿岸国家和地区宝贵的国土资源。由于其自然条件优越，资源丰富，环境优美，科技文化发达，海陆经济、文化联系便利，为经济的发展提供了最为有利的条件。所以，海岸带历来是人口、能源和资源的流入地，资源开发中首当其冲的黄金地段。本世纪60年代以来，随着世界经济迅速发展，科学技术日新月异，各沿海国家和地区为充分利用海岸带资源和其地理区位的优越条件，大力推进外向型经济的发展，力图通过海岸带这个对外窗口跻身于世界经济舞台。近二十年来，人口、城市和经济发展日益向海岸带集中，逐渐成为一种趋势。世界各国特别是发达的海洋国家，大城市都高度集中在海岸带，且和港口结合一体，形成港口工业城市群。如美国东西海岸和五大湖区分布有21个30万以上人口的城市，占全美此类城市总数的一半以上。这些沿海城市集中于美国人口和劳动力的40%以上，也是美国经济最发达的地带。在我国主要经济区也处在沿海。据全国184个临海市县统计，海岸带面积不到全国面积4%，人口却占全国的10%，工农业总产值占全国的13.6%，1986年我国新增加29年市，有17个在沿海。
与此同时，沿海地区人口的急速彭胀，资源短缺和环境恶化等现象给海岸带生态环境带来了越来越大的压力和冲击。另外，在海岸带开发中除各种产业间的竞争、相互妨害和利益冲突之外，还存在着污染、生态恶化、堤岸侵蚀、港口淤塞和其他种种灾难性问题。特别是海洋产业的盲目开发与决策失误所造成的损失是巨大的且无法挽回的。所以70年代以来，越来越多的沿海国家和地区在对海岸带进行充分有效的开发利用的同时，也注意了海岸带的综合利用和保护。其措施是将海岸带视为一个特定的区域和独立系统，并制定出专门法规、规划及自成体系的管理机构，对海岸带实施“综合开发、合理保护、最佳决策”管理。在这方面美国的海岸带管理彼具代表性。
美国的海岸带问题在60年代以前仅仅停留在学术界的研究阶段。40年代初处于分散在不同机构里的个别科学家单独进行的起源阶段。50年代中期，进入基础研究阶段，初步形成了沿岸科学的研究体系。有较多的单位企业转到这项研究中来。60年代中期进入海岸带调查阶段。政府机构、各大学和私人企业积极地从事海岸带调查和成立各种协会是这一阶段的显著特点。60年代后期进入海岸带开发和管理的阶段。这一阶段的一个重要特点是加强海岸带立法，1972年10月，美国通过了第一个海岸带管理法，1973年在美国国家海洋大气局设立了联邦海岸带办公室。1974年开始执行第一个海岸带管理规划。美国的海岸带管理包括：从联邦到地方分级制定海岸带管理法，确立联邦政府和州政府分别在海岸带管理中的职能。在短短的几年里，美国的海岸带管理取得了显著成绩。继美国之后，日本、英国、荷兰等许多沿海国家也都相继颁布了海岸带管理法。1987年联合国经济社会理事会还专门对海岸带问题做了调查研究，提出了“海岸带地区的开发与管理”研究报告，对海岸带的资源开发、环境保护、政策和立法以及苏联、日本等40多个国家的海岸带管理作了分析介绍，提出了一些有益的建议。
在我国，海岸带管理基本上是传统的分工、分类管理。这种管理形式对重大决策的失误和破坏性事件的发生可以起到一定的抑制作用，但它有一个严重的缺陷在于它没有把海岸带做为一个独立的综合系统看待，不能充分考虑海岸带的特殊性。尤其是涉及海岸带的行业性法规之间、执行机构之间缺乏横向协调，往往人为地造成管理上的真空或重复、冲突。这种传统的管理方式已不能适应我国海岸带管理的新形势。所以，在1979我国也提出了制定海岸带管理法的任务。
当时国家科委、农委、总参、水产总局、国家海洋局成立了全国海岸带和海涂资源综合调查领导小组，负责组织全国海岸带和海涂资源调查工作。小组在给国务院的报告中提出了制定海岸带管理法。从1981年起着手准备工作，于1982年列入了国务院经济立法规划。但至今尚未出台。在各省市的海岸带管理中，只有江苏省在1985年第一个通过了《江苏省海岸带管理暂行规定》。
二、我省《海岸带管理条例》的制定
1、我省海岸带立法的重要性和必要性。
海南岛是我国第二大岛，海岸线长达1500多公里。海南省是全国最小的陆地省，但却又是最大的海洋省，海洋面积达50平方公里，是陆地面积的44倍。滩涂61万余亩。1984全岛开展海岸带调查时，按由岸向陆10公里的调查范围计算面积为10936平方公里，约占钱岛面积1/3。人口约2068万，人口密度平均为189人每平方公里，比全岛的179人每平方公里多10人。
海洋资源是海南省四大资源之一。海洋资源的开发和利用大都集中在或借助于海岸带，海岸带从而成为我省改革、开放的重心和先行地区。在海岸带区域集中了水产、矿产、盐业旅游、森林、交通、水电、石油、天然气等产业部门，产业结构复杂，门类繁多，各产业相互制约，相互影响，有的甚至相互矛盾。随着大特区经济建设的全面展开，海岸带的开发利用势在必行。各种产业争岸段争资源的现象将越来越突出，需要调整的社会关系也越来越复杂。客观上要求海岸带的开发利用活动必须做到统筹规划、综合利用、合理开发，以获得生产力的最优配置，获取最大的社会效益、经济效益和环境效益。
目前的海岸带管理是各行业部门各自为政。在海岸带的开发利用上都有注重本部门利益而未能考虑全局利益，缺乏一个对海岸实施综合管理的平衡机构。国家已颁行的土地法、环保法、渔业法、矿产资源法等法律及与之配套的我省地方性法规、规章虽能指导海岸带的开发利用，却不足于解决各行业、部门之间可能产生的矛盾。而海岸带立法旨在从开发利用和保护的全局出发协调不同产业、部门之间的关系，不重复各部门立法的具体内容。同时注意与他们的接，理顺产业、部门之间的关系，从而加强对海岸带的管理。
另外，海岸带是海陆交互作用、自然环境很不稳定的特殊的国土区域，它有自己的特点：（1）地理类型多，包括滩涂、浅海、河口、港湾、沼泽等。（2）资源种类多，包括各种生物资源、滨海矿物资源、潮汐能源、土地资源、旅游资源以及可供利用的其它海洋资源。（3）人口相对集中，经济、文化科技发达，是人类活动最频繁的地带。（4）是海洋污染集中地区。正因如此，也是最容易遭受破坏的地区。我省的海岸带开发目前虽起步阶段，但也出现了不少问题，如琼山三江农场把适宜鱼、虾、蟹生栖的红树林滩涂围垦种田，破坏了生态平衡，不得不改种椰子和菠罗，同时发展水产养殖。陵水新村港60年代修建了油码头，80年代后，污染严重，造成了石斑鱼、贝类大量死亡。
综上所述，对海岸带的开发、利用、保护实施综合管理势在必行。而制定海岸带管理条例，运用法律手段实施综合管理则是一项重要措施。
2、起草过程。
1988年6月原省海洋局筹备组受省人民政府委托开始着手我省海岸带管理条例（以下简称条例）的起草准备工作。同年8月在国家海洋局协助下，由原省海洋局筹备组牵头，成立了由国家海洋局、南京大学、海洋科技情报所、江苏省社科院法研所和全国海岸带开发与管理研究会等单位的专家、学者组成的“省海洋局海岸带管理条例起草小组。”专家组经过二个月的紧张工作于同年10月草拟了《条例》第一稿。经国家和原省海洋局的讨论修改后形成《条例》第二稿。1989年3月就第二稿原省海洋局开始向省直有关单位广泛征求意见，根据反馈意见讨论修改后形成第三稿。与此同时，《条例》也正式列入了我省89年度立法计划，成为89年度计划出台的11个地方性法规之一。同年6月由原分管副省长主持，召开了我省89年立法工作会议，并成立了《海南省海岸带管理条例》起草小组。成员单位有省海洋局、交通厅、建设厅、农业厅、环境资源厅、水利局。7月《条例》起草小组会议正式召开。在国家海洋局和省法制局的业务指导下，在省海洋局委托专家组起草的《条例》第三稿的基础上，经过省《条例》起草小组三个月6次会议的讨论又三易其稿。在起草过程中广泛征求了省四套领导班子、省直各委、办、厅、局及省内各沿海市、县人民政府、海洋局等的意见，形成《条例》第6稿。
三、在《条例》起草过程中提出的问题及仍待解决的问题
（一）、海岸带的范围的划分
1、海岸带的定义。海岸带就是围绕海岸地区划出的一定地区，形如飘带，称之为海岸带。它是海陆交互作用的地带，既包括海洋部分，也包括陆地部分。划分的宽度世界上没有统一的标准，完全由各国按其不同情况而定。之所以沿岸单独划出一部分做为海岸带来管理如前所述是因为这一地区在社会经济的发展中具有特殊的意义。划分海岸带采取立法措施加以管理已成为发展的趋势。我们对海岸的管理包括三个方面：开发、利用、保护。是对海岸带整体即陆地部分和海洋部分的统一管理，而非仅仅其中的一部分，二者同等重要，不可偏废。
2、海带的划分标准。纵观世界各国的管理经验，目前确定海岸带范围一般有如下四种标准。（1）自然标准。如向陆自然边界的例子有沿海山脉、分水线、沿海主要道路；在向海的一边，大陆台地边缘及其上覆水域是典型的自然范围。用此标准确定海岸带范围的优点是易于描述和理解。不便之处是需要借助测绘工作方能实现。（2）行政边界。可利用国家现有的行政区划来确定海岸带特别是其向陆的部分。如东德的海岸带向陆部分与罗斯托克行政区是一致的。美国海岸带向海的边界与领海线一致。这一标准的优点是易于为人了解、标志清楚。其潜在不足之处是局限性大，也许不能把所有需要加以保护、和管理的具有海岸带经济价值的地区都包括进去。利用这一标准的国家大都还使用一些辅助标准。（3）任意距离。如美国加利福尼亚州海岸带基本管理区域的范围是：向陆914.4公尺，向海3海理，并规定了一些附加条件。这样划分的好处是简便易行。缺点是这种区域可能与海岸地形关键自然体系的位置及经济活动的性质毫不相干。（4）人为选择的环境单元。如美国的德克萨斯州是按“资源组合”划分管理区的。它的海岸带范围包括“近岸海湾、小港湾和潮汐、三角州、受河流影响的海湾------咸水湖、牡蛎区、草滩等。”采用这个标准有可靠的生态和科学依据，但环境单元本身不易被了解，只能通过当地的广泛勘察来制图。
我省海岸带的范围基本上是采用第（3）个标准来划分的。
3、海岸带时应注意的问题。
（1）从地理学的角度来看：任何自然环境都有其整体的连贯性，海岸带有滩涂、河口、崖壁等许多复杂的地理单元所组成，在划分海岸带港围时应考虑到其自然单元的完整性和不可分割的特点，避免人为地造成一分为二。（2）从海洋、物理、化学、生物过程的影响力角度来看：海陆交界处是岩石圈、大气圈、水圈、生物圈、重合交叉的地带，多种营力相互作用。海岸工程对堤岸本身的影响，沿海植物对海岸带生态的保护作用、海浪潮汐等营力对堤岸的侵蚀和破坏都有一定的影响作用范围。在划分海岸带宽度时应综合考虑包括物理的、化学的、生物的等客观因素的影响所构成的完整系统。（3）人类活动的的影响及要求。一个产业（群）的形成其所需的配套工程往往是复杂、庞大的。如对某一产品的生产、储存、运输、职工居住、娱乐等生产生活及其所造成的不可避免的排污，对自然资源、生态环境的影响、作用范围是难以确定的。一般海洋性产业的经济幅射范围在十到几十公里的范围。在划分海岸带宽度时应充分考虑到人类活动所波及的范围及对自然资源、生态环境、其它产业的直接、间接的影响。在时间尺度上应着眼于过去、现在及将来。（4）从管理的角度上看：海岸带管理属行政管理，从管理的效率、便利的角度出发划分的区域应明确、清楚。不应含糊不清导致互相扯皮。
4、结论。一般海岸带的范围取决于生产力的发展水平和海岸带综合开发的内容和性质。在现代科技水平下，陆域边界约可延伸到10至80公里不等的宽度范围，出于管理上的方便，目前世界上还没有哪一个国家将海岸带管理范围划出100公里以外。
海岸带的划分世界上没有也不可能有一个统一的标准。国与国不同，甚至同一国家的不同地区也不同。每一个划分标准多有其利弊，不能说哪一个标准是科学的，哪一个标准是不科学的。因此在划分我省海岸带范围时应完全根据我省的实际情况来划分，既要考虑划分宽窄的必要性，也要考虑可行性。《条例》前几稿将海岸带范围向陆划为10公里，第六稿改为向陆5公里。究竟应划多宽应做充分的调查研究才能确定。
（二）海岸带管理权之争。
这一问题表现在以下几个方面：
1、原省海洋局是否有权、有资格管理我省的海岸带。《条例》中规定原省海洋局是省海岸带的综合管理部门。但有些起草小组成员单位认为原省海洋局的职能是管理海洋而管到陆地5公里的范围则与其不相称。原省海洋局则认为自己有管理海岸带的职能和依据：（1）《国家海洋局的三定方案》（国机编1988年43号）。（2）《关于明确省海洋局主要职责的批复》（省机构编委琼编[1988年]第130号）。（3）《省政府办公厅关于授权海南省海洋局实施海洋综合管理的通知》（琼府办[1983年]142号）。
各单位对海岸带的管理权很敏感，说明这个问题很重要，我们也认为这个问题也的确十分重要。这是海岸带管理的关键问题，这个问题解决与否直接关系到其它问题的解决。但尽管这个问题很重要也毕竟只是问题的一个方面，它只解决了一个海岸带由谁来管的问题。在海岸带管理上还有与此同等重要甚至比这个问题还要重要的问题，那就是如何管，如何管好的问题。因为不管海岸带最终由谁来管都要管，而且要管好。
另外我们认为海岸带管理权问题之争并不是起草小组各单位所能解决的。公说公有权，婆说婆有权。到底谁有权谁也不能定，谁也说服不了谁，最后还得只有听命于省政府的定夺。既然所争论的问题是自身不能解决的，那么过多的争论又有何必要呢？当然，我们并非反对争论，争论有利于问题的明朗化，从而有利于问题的解决。我们只是认为在海岸带管理权这个问题上的争论应适可而止，不要小组会议一召开就争论管理权。起草小组共召开了6次工作会议，从1989年7月6日起草小组召开第一次工作会议到9月7日召开第三次会议一直在争论管理权，没有任何实质性进展。从9月9日第四次会议开始，由于省法制局和省海洋局的努力才开始逐条讨论省海洋局专家组起草的《海岸带管理条例》，但一旦条款中涉及到权属问题就争论不休，使讨论无法进行下去。《条例》的起草以后还有很多工作要做，建议起草小组以后举行集体活动时应集中力量讨论如何管，如何管好海岸带而不应过分偏重由谁来管海岸带这个问题上。《条例》的起草目前困难重重，进展缓慢，这个因素是一个不可忽视的倾向。
我们认为原省海洋局的三个依据已经充分说明海洋局具有管理海岸带的职能。既然省政府已有明确的授权，各单位应尊重海洋局的职权，支持、配合海洋局的工作，把我省的海岸带管理工作做好。
2、承认原省海洋局有管理海岸的职能，但在原省海洋局如何行使海岸带管理职能或是原省海洋局在海岸管理上职权有多大，参与海岸带管理的深度有多深各单位还吃不准，存在分岐。根据《条例》的规定原省海洋局——省海岸带主管部门是通过审核和颁发许可证制度来实施海岸带管理的。（《条例》第九条）对这一问题的认识存在以下几个方面的问题：
首先，开发利用海岸带的活动与开发利用海岸带的项目是否有区别？如果有区别，那么其区别在哪里？我们应如何区别？我们认为是有区别的。开发利用活动的范围、内函要比开发利用项目的范围、内函广，有些开发利用活动还不属于开发利用项目之列。
其次，颁发许可证的范围有多大？对这一问题也有三种不同的意见：①海岸带开发利用活动许可证，②海岸带开发利用项目许可证。③海岸带工程项目选址许可证。我们认为在海岸带管理中管理方式有许多种，许可证制度是一种行之有效的方法。颁发海岸工程项目选址许可证是必要的，但仅限于此面似过窄。同是开发利用项目，为什么只有工程项目才颁发许可证而其它项目就不颁发许可证呢？所以，把许可证的范围应扩大到开发利用项目许可证为宜。
再次，审核的范围有多大？对这一问题也有三种不同的意见：①审核开发利用活动，②审核开发利用项目，③审核工程项目。
最后，审核的范围与颁发许可证的范围要不要一致？
对以上问题我们认为统一以下认识是必要的：①开发利用活动→开发利用项目→工程项目这三个概念的内函逐步缩小。这三项内容我们都要管，但应区别对待，各有侧重。②海岸带总体规划→功能区划→审核→许可证这四种管理海岸带的手段或措施是逐一递进的关系，即后一步是前一步措施的具体化。海岸带管理的权能运用上应本着这四步走。首先，要由海岸带主管部门制定出海岸带总体规划和功能区划，报省政府批准后便有一定效力和权威性，在海岸带管理中必须坚决贯彻实施，不准随意修改、变动。但这个规划或区划制定出来之后并不是交由各行业管理部门去自动执行就可以的，它当然要由各行业管理部门去执行，但也要通过海管部门的监督。因此审核和发证工作就成为必要的了。我们必须充分认识审核发证工作的重要性。至于审核和发证的范围则属微观问题。我们认为审核的范围应是所有的开发利用活动，否则就会导致有些开发利用活动与总体规划、功能区划不相符合。但审核的不一定要发证。有些不需要发证的只审核一下就行了。有些则必须发证，这只能具体情况具体分析。③海岸带主管部门在海岸带管理上有些是通过事前参与——制定规划和功能区划来实现的，有些只需要事后参与——监督检查来实现的。海管部门应充分、正确运用这两种不同的参与形式，把二者有机的结合起来。
3、持反对意见的单位（以交通厅为代表）则认为海洋局无权、无资格管理海岸带。但对划分出一个海岸带，并设一个主管部门实施综合管理，协调各行业主管部门在管理中的相互关系的认识，则与其它成员单位都是一致的。所以交通厅主张设立一个高于各厅局之上的具有权威的由有关厅局代表组成的海岸带管理机构——“省海岸带管理委员会”。
起草小组对这一主张没有采纳，在这一问题上我们赞成海洋局的看法：①海岸带管理权如前所述，省政府已经授权给原省海洋局，无需另设机构。如我省没有海洋局或省政府没有授权它管理海岸带，则设立一个“管理委员会”之类的机构可以考虑。江苏省就是如此，但我省似无必要如此。②不符合我省小政府、大社会的体制。任何一个部门的存在都不是孤立的，它与其它部门之间必然存在着千丝万缕的联系。若一出现部门间的交叉就成立相应的“委员会”势必引起政府机构的日益彭胀，人为地造成人浮于事。
4、持不同意见的单位认为《条例》是重复立法，与国家法律相冲突和矛盾，削弱了现有行业主管部门的管理权。此种意见以省农业厅（渔政治港监督管理处）为代表。
我们认为海岸带是海陆交互作用的特殊带，海陆资源兼备，适于多种行业的开发利用。因而《条例》本身作为一项区域性综合管理法规必然会与有关地矿、环保、国土、农业、林业、水资源、港务、石油、城建、旅游等多个部门的行业性法规相交叉。对海洋资源的综合管理与资源开发、环境治理的产业管理的区别，国务院机构改革办公室1988年8月29日在《对国务院有关部门加强资源和环境管理职能的意见》一文中指出，前者是国家对资源环境的行政管理，基本管理目标是资源环境的合理开发利用和保护；后者的基本管理目标是产业部门把资源环境作为生产要素，从中获取最大的经济效益，属于行业的管理范畴。前者的管理目标需要通过后者的管理活动来实现，而后者的产业局部目标和近期目标又往往与前者的管理目标发生矛盾。把资源环境管理职能与资源开发环境建设的产业管理职能分别由不同的政府部门承担，才能使后者的管理活动有效地接受前者管理目标的监督和制约，两者的管理目标得到同步实现。原省海洋局对海岸带实施的是行政管理，其它有关厅局对海岸带实施的是行业管理。因此二者不但不矛盾反而是相辅相成的。1989年7月，国务院决定对十大资源分工合作进行保护，其中国家海洋局分工主管海洋资源保护。
另外《海岸带管理条例》旨在调整特定区域内多种自然资源的开发利用中形成的各种社会关系，属于一项特殊的资源法。森林法、土地法、矿产资源法、水法等是分别对森林、土地、渔业、矿产、水等单项资源的开发利用和保护作出基本的规定，海岸带法是调整特定区域内多种资源的开发、利用和保护活动的，与上述各法的规定是相一致的，它并不改变各部门专项法规赋予主管部门的管理权限和基本程序，也不简单地重复各专业法规的具体内容，其出发点在于调整多种开发，利用活动中出现的交叉和冲突以及管理上的空白，充分合理地利用海岸带资源，防止环境污染和生态环境的恶化，达到社会效益，经济效益与环境效益的统一。
例如海岸带法与环保法的关系极为密切，但环保法的侧重点在于保护“环境和资源”，它没有也不可能对资源的开发利用作出具体规定。海岸带法做为资源法对海岸带的开发利用和保护作出了较为全面的规定。既要促进和保证海岸带资源的充分利用，又要保护海岸的环境，防止环境污染。
（三）立法体例的问题。
所谓立法体例就是指所要制定的规范性文件的体裁。不外两种形式：①形式上分章、节，内容上对规范性文件详细加以表述，为了叙述方便以下简称“具体式”。②形式上不分章、节或分章节，但在内容上对规范性文件抽象地加以表述，为了叙述方便以下简称概括式。在已出台或将要出台国内海岸带立法中，国家的《海岸带管理条例》（草案）仅18条，未分章、节，表达的比较抽象，是概括式体例的代表。而已公布实施的《江苏省海岸带管理暂行规定》采取章、节、条、款的形式详细规定了海岸带管理的各个方面、各种问题，是具体式体例的典型。我省海岸带管理条例的制定困难重重，进展缓慢，对立法体例的游移不定也是一个不可忽视的重要因素。经历了从具体式→概括式的几次重复变动。这一现象的实质说穿了还是调查研究不够。不清楚我省海岸带管理中到底存在哪些问题，我们应该在《条例》中规定哪些问题。所以就只能在形式上兜圈子，在文字上做游戏。那么，我们在制定《条例》时到底应采取哪种体例呢？我们认为，针对我省目前的实际采取概括式的体例是适宜的。理由如下：
第一，我省的海岸带管理还刚刚起步，海岸带管理中的问题还没有明显的暴露出来，问题还没有达到一定的尖锐程度。我省88年4月正式成立，至今才一年多。在海南提出海岸带管理的任务恐怕还是建省以后的事。就象我们国家宣布在海南建省办大特区不可能立即使海南落后的生产力得到迅速提高一样，我省的海岸带管理中的矛盾不可能一时之间立即尖锐起来。任何事物都有其自身的发展规律，都有一个从量变到质变的过程。量变达到一定程度才会发生质变。在问题还没有进行充分的调查研究的情况下，不可能把《条例》规定的很详细、具体，只能采取概括式。
当然，立法工作有一个很重要的特点是超前性。不可能等到问题完全暴露出来之后我们才立法加以调整。事实上那种头痛医头、脚痛医脚的作法为任何工作所不取，更何况立法工作。但现在我们只是主张《海岸带管理条例》的不同立法体例，并不是主张不制定《条例》。不同的立法体例并不影响立法的超前性。
第二、如前所述，在海岸带管理权限上各厅、局存在着权属之争，至今仍未能得到妥善解决。这一问题不仅在各省市海岸带的地方立法中存在，在国家的海岸带立法之中也同样存在。国务院有七个部委在海岸带管理上享有职权。这种权属之争在国务院也未得到很好地解决。国家海岸带管理条例从81年着手起草至今尚未出台与此不无关系。海岸带管理权是制定海岸带管理条例的前提，这个问题的解决与否直接与其它问题相关。
第三、客观上也有不利之处。首先，国家的海岸带管理法尚未出台，使我省在制定《条例》的框架、内容的把握上感到心中无数，缺少可兹遵循的依据。其次，缺少可供参考、借鉴的资料、经验。我国除江苏省已颁布实施了《海岸带管理暂行规定》，其它省、市还都没有这样的规定。如前所述海岸带问题的提出在世界上也为时不长。美国的第一部海岸带管理法也是1972年10月才通过的。因此，我省《条例》的制定只能是摸着石头过河。这无疑在一定程度上制约了我们的海岸带立法。
第四、我省有我省的实际，江苏省有江苏省的实际。虽然我们不拒绝吸收包括江苏省在内的任何省市以及其它国家和地区的海岸带立法中的有益经验，但盲目照搬套用却未必合适。
纵观我省的法制工作还刚刚起步，任务重，困难多，经验少。因此对有些地方性法规开始搞“粗”一点是适宜的。 *** 同志在78年中央工作会议的讲话中曾经指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”，“现在立法的量很大，人力很不够，因此法律条文开始粗一点，逐步完善。有的法规地方也可以试搞，然后经过总结提高制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不等待成套设备。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”这对指导我省当前的海岸带立法不无裨益。
四、总结与设想。
我省从89年下半年有《天然橡胶保护条例》、《自然保护林区管理条例》等6个地方性法规同时展开起草工作，其它5个法规都早已出台，唯独《海岸带管理条例》虽已6易其稿但仍感不成熟，各起草的成员单位意见不能统一，不能形成送审稿，造成《条例》目前状况的原因何在？如何对待《条例》目前的状况？我们的看法如下：
1、在《条例》的起草过程中有一些重大宏观问题还没有解决或没有形成统一认识。宏观问题不解决仅在微观问题甚至在立法技术上做文章是没有意义的。那么这些到底是什么问题呢？仅就个人认识，文中前述的四个问题：①权属问题，②海管部门如何参与海岸带管理问题，③海岸带范围的划分问题，④立法体例问题。
2、起草小组的活动没有均衡分配力量，前已述，此不重述。
3、调查研究工作做的不够，法律规范是规定人们应该怎么行为，不应该怎么行为，可以怎么行为的规范。在一个规范性文件中如果包含这样的法律规范的条文过少就对实践起不到应有的指导作用。因为立法者搞立法不象作家写小说，作家写小说是拿给别人看的，而法律文件不仅要给人看，更重要的是要指导实践。对《条例》第五稿我们做过一个统计：全文共29条，总则、分则、奖惩等占18条，而指导海岸带管理的具体行为规则仅占11条，这与我们的立法要求是不相称的。在形成《条例》第六稿时根据一些同志的建议增加到34条，对于建议增加的内容我们也不以为然。因为这些建议增加的内容仅仅是从书本上的介绍得知，而不是通过调查研究得来的。这些条文的内容能否经得起实践的检验还是一个“？”。从实践→理论→实践，循环往复以致无穷是我们认识事物的规律。立法工作更应如此。况且海岸带立法的理论色彩淡一些，而实践的成分却很重，因此，在《条例》目前状况下调查研究工作就显得尤为重要了。
4、有些成员单位还是习惯于从传统角度用老眼光看问题，还没有认识到海岸带的独特性，因此就没有把海岸带做为一个独特的地区加以看待。因此加强起草小组成员单位对海岸带独特性、重要性的认识工作很有必要。否则对海岸带的认识就只能停留在口头上，而落实不到行动上。
众所周知，在《条例》制定中的确遇到了重重困难与阻力，但这些问题不是不能克服的。立法工作恰恰就是要解决问题。如果一遇到问题就回避或转移，那么问题就永远不会得到解决。我们认为现在的首要任务应是调查研究，只要把海岸带管理的情况摸清吃透了，海岸带的立法工作将会顺利进行下去。因此我们不但不应停止海岸带立法，而应加速进行。但至于采取地方性法规还是采取政府规章则是立法策略问题。
可以用以下几句话来形容目前我省的海岸带立法：经验最少，资料最缺，困难最多，阻力最大，进展最慢。正因如此制定的意义又最大。国家寄希望于四面环海的海南省的海岸带立法早日出台，以便为国家及其它省、市的海岸带立法提供经验及教训。有理由相信只要经过艰苦的努力，这一目的一定能够实现。
海南岛是全世界唯一一块等待开发而又未被污染的处女地。旎旖的自然风光，美丽的滨海沙滩等到海陆景观令世人赞叹不绝。保护好这一宝贵的资源，为海南人民为子孙后代造福，为他们提供、保留一个更好的活动空间是当代人义不容辞的责任。愿海岸带管理法——这个开发资源美化环境，造福子孙后代的法早日出台。
——关于《海南省海岸带管理条例》的综合报告
作者:王向和
一、国内外海岸带管理的现状和趋势。
海岸带是世界沿岸国家和地区宝贵的国土资源。由于其自然条件优越，资源丰富，环境优美，科技文化发达，海陆经济、文化联系便利，为经济的发展提供了最为有利的条件。所以，海岸带历来是人口、能源和资源的流入地，资源开发中首当其冲的黄金地段。本世纪60年代以来，随着世界经济迅速发展，科学技术日新月异，各沿海国家和地区为充分利用海岸带资源和其地理区位的优越条件，大力推进外向型经济的发展，力图通过海岸带这个对外窗口跻身于世界经济舞台。近二十年来，人口、城市和经济发展日益向海岸带集中，逐渐成为一种趋势。世界各国特别是发达的海洋国家，大城市都高度集中在海岸带，且和港口结合一体，形成港口工业城市群。如美国东西海岸和五大湖区分布有21个30万以上人口的城市，占全美此类城市总数的一半以上。这些沿海城市集中于美国人口和劳动力的40%以上，也是美国经济最发达的地带。在我国主要经济区也处在沿海。据全国184个临海市县统计，海岸带面积不到全国面积4%，人口却占全国的10%，工农业总产值占全国的13.6%，1986年我国新增加29年市，有17个在沿海。
与此同时，沿海地区人口的急速彭胀，资源短缺和环境恶化等现象给海岸带生态环境带来了越来越大的压力和冲击。另外，在海岸带开发中除各种产业间的竞争、相互妨害和利益冲突之外，还存在着污染、生态恶化、堤岸侵蚀、港口淤塞和其他种种灾难性问题。特别是海洋产业的盲目开发与决策失误所造成的损失是巨大的且无法挽回的。所以70年代以来，越来越多的沿海国家和地区在对海岸带进行充分有效的开发利用的同时，也注意了海岸带的综合利用和保护。其措施是将海岸带视为一个特定的区域和独立系统，并制定出专门法规、规划及自成体系的管理机构，对海岸带实施“综合开发、合理保护、最佳决策”管理。在这方面美国的海岸带管理彼具代表性。
美国的海岸带问题在60年代以前仅仅停留在学术界的研究阶段。40年代初处于分散在不同机构里的个别科学家单独进行的起源阶段。50年代中期，进入基础研究阶段，初步形成了沿岸科学的研究体系。有较多的单位企业转到这项研究中来。60年代中期进入海岸带调查阶段。政府机构、各大学和私人企业积极地从事海岸带调查和成立各种协会是这一阶段的显著特点。60年代后期进入海岸带开发和管理的阶段。这一阶段的一个重要特点是加强海岸带立法，1972年10月，美国通过了第一个海岸带管理法，1973年在美国国家海洋大气局设立了联邦海岸带办公室。1974年开始执行第一个海岸带管理规划。美国的海岸带管理包括：从联邦到地方分级制定海岸带管理法，确立联邦政府和州政府分别在海岸带管理中的职能。在短短的几年里，美国的海岸带管理取得了显著成绩。继美国之后，日本、英国、荷兰等许多沿海国家也都相继颁布了海岸带管理法。1987年联合国经济社会理事会还专门对海岸带问题做了调查研究，提出了“海岸带地区的开发与管理”研究报告，对海岸带的资源开发、环境保护、政策和立法以及苏联、日本等40多个国家的海岸带管理作了分析介绍，提出了一些有益的建议。
在我国，海岸带管理基本上是传统的分工、分类管理。这种管理形式对重大决策的失误和破坏性事件的发生可以起到一定的抑制作用，但它有一个严重的缺陷在于它没有把海岸带做为一个独立的综合系统看待，不能充分考虑海岸带的特殊性。尤其是涉及海岸带的行业性法规之间、执行机构之间缺乏横向协调，往往人为地造成管理上的真空或重复、冲突。这种传统的管理方式已不能适应我国海岸带管理的新形势。所以，在1979我国也提出了制定海岸带管理法的任务。
当时国家科委、农委、总参、水产总局、国家海洋局成立了全国海岸带和海涂资源综合调查领导小组，负责组织全国海岸带和海涂资源调查工作。小组在给国务院的报告中提出了制定海岸带管理法。从1981年起着手准备工作，于1982年列入了国务院经济立法规划。但至今尚未出台。在各省市的海岸带管理中，只有江苏省在1985年第一个通过了《江苏省海岸带管理暂行规定》。
二、我省《海岸带管理条例》的制定
1、我省海岸带立法的重要性和必要性。
海南岛是我国第二大岛，海岸线长达1500多公里。海南省是全国最小的陆地省，但却又是最大的海洋省，海洋面积达50平方公里，是陆地面积的44倍。滩涂61万余亩。1984全岛开展海岸带调查时，按由岸向陆10公里的调查范围计算面积为10936平方公里，约占钱岛面积1/3。人口约2068万，人口密度平均为189人每平方公里，比全岛的179人每平方公里多10人。
海洋资源是海南省四大资源之一。海洋资源的开发和利用大都集中在或借助于海岸带，海岸带从而成为我省改革、开放的重心和先行地区。在海岸带区域集中了水产、矿产、盐业旅游、森林、交通、水电、石油、天然气等产业部门，产业结构复杂，门类繁多，各产业相互制约，相互影响，有的甚至相互矛盾。随着大特区经济建设的全面展开，海岸带的开发利用势在必行。各种产业争岸段争资源的现象将越来越突出，需要调整的社会关系也越来越复杂。客观上要求海岸带的开发利用活动必须做到统筹规划、综合利用、合理开发，以获得生产力的最优配置，获取最大的社会效益、经济效益和环境效益。
目前的海岸带管理是各行业部门各自为政。在海岸带的开发利用上都有注重本部门利益而未能考虑全局利益，缺乏一个对海岸实施综合管理的平衡机构。国家已颁行的土地法、环保法、渔业法、矿产资源法等法律及与之配套的我省地方性法规、规章虽能指导海岸带的开发利用，却不足于解决各行业、部门之间可能产生的矛盾。而海岸带立法旨在从开发利用和保护的全局出发协调不同产业、部门之间的关系，不重复各部门立法的具体内容。同时注意与他们的接，理顺产业、部门之间的关系，从而加强对海岸带的管理。
另外，海岸带是海陆交互作用、自然环境很不稳定的特殊的国土区域，它有自己的特点：（1）地理类型多，包括滩涂、浅海、河口、港湾、沼泽等。（2）资源种类多，包括各种生物资源、滨海矿物资源、潮汐能源、土地资源、旅游资源以及可供利用的其它海洋资源。（3）人口相对集中，经济、文化科技发达，是人类活动最频繁的地带。（4）是海洋污染集中地区。正因如此，也是最容易遭受破坏的地区。我省的海岸带开发目前虽起步阶段，但也出现了不少问题，如琼山三江农场把适宜鱼、虾、蟹生栖的红树林滩涂围垦种田，破坏了生态平衡，不得不改种椰子和菠罗，同时发展水产养殖。陵水新村港60年代修建了油码头，80年代后，污染严重，造成了石斑鱼、贝类大量死亡。
综上所述，对海岸带的开发、利用、保护实施综合管理势在必行。而制定海岸带管理条例，运用法律手段实施综合管理则是一项重要措施。
2、起草过程。
1988年6月原省海洋局筹备组受省人民政府委托开始着手我省海岸带管理条例（以下简称条例）的起草准备工作。同年8月在国家海洋局协助下，由原省海洋局筹备组牵头，成立了由国家海洋局、南京大学、海洋科技情报所、江苏省社科院法研所和全国海岸带开发与管理研究会等单位的专家、学者组成的“省海洋局海岸带管理条例起草小组。”专家组经过二个月的紧张工作于同年10月草拟了《条例》第一稿。经国家和原省海洋局的讨论修改后形成《条例》第二稿。1989年3月就第二稿原省海洋局开始向省直有关单位广泛征求意见，根据反馈意见讨论修改后形成第三稿。与此同时，《条例》也正式列入了我省89年度立法计划，成为89年度计划出台的11个地方性法规之一。同年6月由原分管副省长主持，召开了我省89年立法工作会议，并成立了《海南省海岸带管理条例》起草小组。成员单位有省海洋局、交通厅、建设厅、农业厅、环境资源厅、水利局。7月《条例》起草小组会议正式召开。在国家海洋局和省法制局的业务指导下，在省海洋局委托专家组起草的《条例》第三稿的基础上，经过省《条例》起草小组三个月6次会议的讨论又三易其稿。在起草过程中广泛征求了省四套领导班子、省直各委、办、厅、局及省内各沿海市、县人民政府、海洋局等的意见，形成《条例》第6稿。
三、在《条例》起草过程中提出的问题及仍待解决的问题
（一）、海岸带的范围的划分
1、海岸带的定义。海岸带就是围绕海岸地区划出的一定地区，形如飘带，称之为海岸带。它是海陆交互作用的地带，既包括海洋部分，也包括陆地部分。划分的宽度世界上没有统一的标准，完全由各国按其不同情况而定。之所以沿岸单独划出一部分做为海岸带来管理如前所述是因为这一地区在社会经济的发展中具有特殊的意义。划分海岸带采取立法措施加以管理已成为发展的趋势。我们对海岸的管理包括三个方面：开发、利用、保护。是对海岸带整体即陆地部分和海洋部分的统一管理，而非仅仅其中的一部分，二者同等重要，不可偏废。
2、海带的划分标准。纵观世界各国的管理经验，目前确定海岸带范围一般有如下四种标准。（1）自然标准。如向陆自然边界的例子有沿海山脉、分水线、沿海主要道路；在向海的一边，大陆台地边缘及其上覆水域是典型的自然范围。用此标准确定海岸带范围的优点是易于描述和理解。不便之处是需要借助测绘工作方能实现。（2）行政边界。可利用国家现有的行政区划来确定海岸带特别是其向陆的部分。如东德的海岸带向陆部分与罗斯托克行政区是一致的。美国海岸带向海的边界与领海线一致。这一标准的优点是易于为人了解、标志清楚。其潜在不足之处是局限性大，也许不能把所有需要加以保护、和管理的具有海岸带经济价值的地区都包括进去。利用这一标准的国家大都还使用一些辅助标准。（3）任意距离。如美国加利福尼亚州海岸带基本管理区域的范围是：向陆914.4公尺，向海3海理，并规定了一些附加条件。这样划分的好处是简便易行。缺点是这种区域可能与海岸地形关键自然体系的位置及经济活动的性质毫不相干。（4）人为选择的环境单元。如美国的德克萨斯州是按“资源组合”划分管理区的。它的海岸带范围包括“近岸海湾、小港湾和潮汐、三角州、受河流影响的海湾------咸水湖、牡蛎区、草滩等。”采用这个标准有可靠的生态和科学依据，但环境单元本身不易被了解，只能通过当地的广泛勘察来制图。
我省海岸带的范围基本上是采用第（3）个标准来划分的。
3、海岸带时应注意的问题。
（1）从地理学的角度来看：任何自然环境都有其整体的连贯性，海岸带有滩涂、河口、崖壁等许多复杂的地理单元所组成，在划分海岸带港围时应考虑到其自然单元的完整性和不可分割的特点，避免人为地造成一分为二。（2）从海洋、物理、化学、生物过程的影响力角度来看：海陆交界处是岩石圈、大气圈、水圈、生物圈、重合交叉的地带，多种营力相互作用。海岸工程对堤岸本身的影响，沿海植物对海岸带生态的保护作用、海浪潮汐等营力对堤岸的侵蚀和破坏都有一定的影响作用范围。在划分海岸带宽度时应综合考虑包括物理的、化学的、生物的等客观因素的影响所构成的完整系统。（3）人类活动的的影响及要求。一个产业（群）的形成其所需的配套工程往往是复杂、庞大的。如对某一产品的生产、储存、运输、职工居住、娱乐等生产生活及其所造成的不可避免的排污，对自然资源、生态环境的影响、作用范围是难以确定的。一般海洋性产业的经济幅射范围在十到几十公里的范围。在划分海岸带宽度时应充分考虑到人类活动所波及的范围及对自然资源、生态环境、其它产业的直接、间接的影响。在时间尺度上应着眼于过去、现在及将来。（4）从管理的角度上看：海岸带管理属行政管理，从管理的效率、便利的角度出发划分的区域应明确、清楚。不应含糊不清导致互相扯皮。
4、结论。一般海岸带的范围取决于生产力的发展水平和海岸带综合开发的内容和性质。在现代科技水平下，陆域边界约可延伸到10至80公里不等的宽度范围，出于管理上的方便，目前世界上还没有哪一个国家将海岸带管理范围划出100公里以外。
海岸带的划分世界上没有也不可能有一个统一的标准。国与国不同，甚至同一国家的不同地区也不同。每一个划分标准多有其利弊，不能说哪一个标准是科学的，哪一个标准是不科学的。因此在划分我省海岸带范围时应完全根据我省的实际情况来划分，既要考虑划分宽窄的必要性，也要考虑可行性。《条例》前几稿将海岸带范围向陆划为10公里，第六稿改为向陆5公里。究竟应划多宽应做充分的调查研究才能确定。
（二）海岸带管理权之争。
这一问题表现在以下几个方面：
1、原省海洋局是否有权、有资格管理我省的海岸带。《条例》中规定原省海洋局是省海岸带的综合管理部门。但有些起草小组成员单位认为原省海洋局的职能是管理海洋而管到陆地5公里的范围则与其不相称。原省海洋局则认为自己有管理海岸带的职能和依据：（1）《国家海洋局的三定方案》（国机编1988年43号）。（2）《关于明确省海洋局主要职责的批复》（省机构编委琼编[1988年]第130号）。（3）《省政府办公厅关于授权海南省海洋局实施海洋综合管理的通知》（琼府办[1983年]142号）。
各单位对海岸带的管理权很敏感，说明这个问题很重要，我们也认为这个问题也的确十分重要。这是海岸带管理的关键问题，这个问题解决与否直接关系到其它问题的解决。但尽管这个问题很重要也毕竟只是问题的一个方面，它只解决了一个海岸带由谁来管的问题。在海岸带管理上还有与此同等重要甚至比这个问题还要重要的问题，那就是如何管，如何管好的问题。因为不管海岸带最终由谁来管都要管，而且要管好。
另外我们认为海岸带管理权问题之争并不是起草小组各单位所能解决的。公说公有权，婆说婆有权。到底谁有权谁也不能定，谁也说服不了谁，最后还得只有听命于省政府的定夺。既然所争论的问题是自身不能解决的，那么过多的争论又有何必要呢？当然，我们并非反对争论，争论有利于问题的明朗化，从而有利于问题的解决。我们只是认为在海岸带管理权这个问题上的争论应适可而止，不要小组会议一召开就争论管理权。起草小组共召开了6次工作会议，从1989年7月6日起草小组召开第一次工作会议到9月7日召开第三次会议一直在争论管理权，没有任何实质性进展。从9月9日第四次会议开始，由于省法制局和省海洋局的努力才开始逐条讨论省海洋局专家组起草的《海岸带管理条例》，但一旦条款中涉及到权属问题就争论不休，使讨论无法进行下去。《条例》的起草以后还有很多工作要做，建议起草小组以后举行集体活动时应集中力量讨论如何管，如何管好海岸带而不应过分偏重由谁来管海岸带这个问题上。《条例》的起草目前困难重重，进展缓慢，这个因素是一个不可忽视的倾向。
我们认为原省海洋局的三个依据已经充分说明海洋局具有管理海岸带的职能。既然省政府已有明确的授权，各单位应尊重海洋局的职权，支持、配合海洋局的工作，把我省的海岸带管理工作做好。
2、承认原省海洋局有管理海岸的职能，但在原省海洋局如何行使海岸带管理职能或是原省海洋局在海岸管理上职权有多大，参与海岸带管理的深度有多深各单位还吃不准，存在分岐。根据《条例》的规定原省海洋局——省海岸带主管部门是通过审核和颁发许可证制度来实施海岸带管理的。（《条例》第九条）对这一问题的认识存在以下几个方面的问题：
首先，开发利用海岸带的活动与开发利用海岸带的项目是否有区别？如果有区别，那么其区别在哪里？我们应如何区别？我们认为是有区别的。开发利用活动的范围、内函要比开发利用项目的范围、内函广，有些开发利用活动还不属于开发利用项目之列。
其次，颁发许可证的范围有多大？对这一问题也有三种不同的意见：①海岸带开发利用活动许可证，②海岸带开发利用项目许可证。③海岸带工程项目选址许可证。我们认为在海岸带管理中管理方式有许多种，许可证制度是一种行之有效的方法。颁发海岸工程项目选址许可证是必要的，但仅限于此面似过窄。同是开发利用项目，为什么只有工程项目才颁发许可证而其它项目就不颁发许可证呢？所以，把许可证的范围应扩大到开发利用项目许可证为宜。
再次，审核的范围有多大？对这一问题也有三种不同的意见：①审核开发利用活动，②审核开发利用项目，③审核工程项目。
最后，审核的范围与颁发许可证的范围要不要一致？
对以上问题我们认为统一以下认识是必要的：①开发利用活动→开发利用项目→工程项目这三个概念的内函逐步缩小。这三项内容我们都要管，但应区别对待，各有侧重。②海岸带总体规划→功能区划→审核→许可证这四种管理海岸带的手段或措施是逐一递进的关系，即后一步是前一步措施的具体化。海岸带管理的权能运用上应本着这四步走。首先，要由海岸带主管部门制定出海岸带总体规划和功能区划，报省政府批准后便有一定效力和权威性，在海岸带管理中必须坚决贯彻实施，不准随意修改、变动。但这个规划或区划制定出来之后并不是交由各行业管理部门去自动执行就可以的，它当然要由各行业管理部门去执行，但也要通过海管部门的监督。因此审核和发证工作就成为必要的了。我们必须充分认识审核发证工作的重要性。至于审核和发证的范围则属微观问题。我们认为审核的范围应是所有的开发利用活动，否则就会导致有些开发利用活动与总体规划、功能区划不相符合。但审核的不一定要发证。有些不需要发证的只审核一下就行了。有些则必须发证，这只能具体情况具体分析。③海岸带主管部门在海岸带管理上有些是通过事前参与——制定规划和功能区划来实现的，有些只需要事后参与——监督检查来实现的。海管部门应充分、正确运用这两种不同的参与形式，把二者有机的结合起来。
3、持反对意见的单位（以交通厅为代表）则认为海洋局无权、无资格管理海岸带。但对划分出一个海岸带，并设一个主管部门实施综合管理，协调各行业主管部门在管理中的相互关系的认识，则与其它成员单位都是一致的。所以交通厅主张设立一个高于各厅局之上的具有权威的由有关厅局代表组成的海岸带管理机构——“省海岸带管理委员会”。
起草小组对这一主张没有采纳，在这一问题上我们赞成海洋局的看法：①海岸带管理权如前所述，省政府已经授权给原省海洋局，无需另设机构。如我省没有海洋局或省政府没有授权它管理海岸带，则设立一个“管理委员会”之类的机构可以考虑。江苏省就是如此，但我省似无必要如此。②不符合我省小政府、大社会的体制。任何一个部门的存在都不是孤立的，它与其它部门之间必然存在着千丝万缕的联系。若一出现部门间的交叉就成立相应的“委员会”势必引起政府机构的日益彭胀，人为地造成人浮于事。
4、持不同意见的单位认为《条例》是重复立法，与国家法律相冲突和矛盾，削弱了现有行业主管部门的管理权。此种意见以省农业厅（渔政治港监督管理处）为代表。
我们认为海岸带是海陆交互作用的特殊带，海陆资源兼备，适于多种行业的开发利用。因而《条例》本身作为一项区域性综合管理法规必然会与有关地矿、环保、国土、农业、林业、水资源、港务、石油、城建、旅游等多个部门的行业性法规相交叉。对海洋资源的综合管理与资源开发、环境治理的产业管理的区别，国务院机构改革办公室1988年8月29日在《对国务院有关部门加强资源和环境管理职能的意见》一文中指出，前者是国家对资源环境的行政管理，基本管理目标是资源环境的合理开发利用和保护；后者的基本管理目标是产业部门把资源环境作为生产要素，从中获取最大的经济效益，属于行业的管理范畴。前者的管理目标需要通过后者的管理活动来实现，而后者的产业局部目标和近期目标又往往与前者的管理目标发生矛盾。把资源环境管理职能与资源开发环境建设的产业管理职能分别由不同的政府部门承担，才能使后者的管理活动有效地接受前者管理目标的监督和制约，两者的管理目标得到同步实现。原省海洋局对海岸带实施的是行政管理，其它有关厅局对海岸带实施的是行业管理。因此二者不但不矛盾反而是相辅相成的。1989年7月，国务院决定对十大资源分工合作进行保护，其中国家海洋局分工主管海洋资源保护。
另外《海岸带管理条例》旨在调整特定区域内多种自然资源的开发利用中形成的各种社会关系，属于一项特殊的资源法。森林法、土地法、矿产资源法、水法等是分别对森林、土地、渔业、矿产、水等单项资源的开发利用和保护作出基本的规定，海岸带法是调整特定区域内多种资源的开发、利用和保护活动的，与上述各法的规定是相一致的，它并不改变各部门专项法规赋予主管部门的管理权限和基本程序，也不简单地重复各专业法规的具体内容，其出发点在于调整多种开发，利用活动中出现的交叉和冲突以及管理上的空白，充分合理地利用海岸带资源，防止环境污染和生态环境的恶化，达到社会效益，经济效益与环境效益的统一。
例如海岸带法与环保法的关系极为密切，但环保法的侧重点在于保护“环境和资源”，它没有也不可能对资源的开发利用作出具体规定。海岸带法做为资源法对海岸带的开发利用和保护作出了较为全面的规定。既要促进和保证海岸带资源的充分利用，又要保护海岸的环境，防止环境污染。
（三）立法体例的问题。
所谓立法体例就是指所要制定的规范性文件的体裁。不外两种形式：①形式上分章、节，内容上对规范性文件详细加以表述，为了叙述方便以下简称“具体式”。②形式上不分章、节或分章节，但在内容上对规范性文件抽象地加以表述，为了叙述方便以下简称概括式。在已出台或将要出台国内海岸带立法中，国家的《海岸带管理条例》（草案）仅18条，未分章、节，表达的比较抽象，是概括式体例的代表。而已公布实施的《江苏省海岸带管理暂行规定》采取章、节、条、款的形式详细规定了海岸带管理的各个方面、各种问题，是具体式体例的典型。我省海岸带管理条例的制定困难重重，进展缓慢，对立法体例的游移不定也是一个不可忽视的重要因素。经历了从具体式→概括式的几次重复变动。这一现象的实质说穿了还是调查研究不够。不清楚我省海岸带管理中到底存在哪些问题，我们应该在《条例》中规定哪些问题。所以就只能在形式上兜圈子，在文字上做游戏。那么，我们在制定《条例》时到底应采取哪种体例呢？我们认为，针对我省目前的实际采取概括式的体例是适宜的。理由如下：
第一，我省的海岸带管理还刚刚起步，海岸带管理中的问题还没有明显的暴露出来，问题还没有达到一定的尖锐程度。我省88年4月正式成立，至今才一年多。在海南提出海岸带管理的任务恐怕还是建省以后的事。就象我们国家宣布在海南建省办大特区不可能立即使海南落后的生产力得到迅速提高一样，我省的海岸带管理中的矛盾不可能一时之间立即尖锐起来。任何事物都有其自身的发展规律，都有一个从量变到质变的过程。量变达到一定程度才会发生质变。在问题还没有进行充分的调查研究的情况下，不可能把《条例》规定的很详细、具体，只能采取概括式。
当然，立法工作有一个很重要的特点是超前性。不可能等到问题完全暴露出来之后我们才立法加以调整。事实上那种头痛医头、脚痛医脚的作法为任何工作所不取，更何况立法工作。但现在我们只是主张《海岸带管理条例》的不同立法体例，并不是主张不制定《条例》。不同的立法体例并不影响立法的超前性。
第二、如前所述，在海岸带管理权限上各厅、局存在着权属之争，至今仍未能得到妥善解决。这一问题不仅在各省市海岸带的地方立法中存在，在国家的海岸带立法之中也同样存在。国务院有七个部委在海岸带管理上享有职权。这种权属之争在国务院也未得到很好地解决。国家海岸带管理条例从81年着手起草至今尚未出台与此不无关系。海岸带管理权是制定海岸带管理条例的前提，这个问题的解决与否直接与其它问题相关。
第三、客观上也有不利之处。首先，国家的海岸带管理法尚未出台，使我省在制定《条例》的框架、内容的把握上感到心中无数，缺少可兹遵循的依据。其次，缺少可供参考、借鉴的资料、经验。我国除江苏省已颁布实施了《海岸带管理暂行规定》，其它省、市还都没有这样的规定。如前所述海岸带问题的提出在世界上也为时不长。美国的第一部海岸带管理法也是1972年10月才通过的。因此，我省《条例》的制定只能是摸着石头过河。这无疑在一定程度上制约了我们的海岸带立法。
第四、我省有我省的实际，江苏省有江苏省的实际。虽然我们不拒绝吸收包括江苏省在内的任何省市以及其它国家和地区的海岸带立法中的有益经验，但盲目照搬套用却未必合适。
纵观我省的法制工作还刚刚起步，任务重，困难多，经验少。因此对有些地方性法规开始搞“粗”一点是适宜的。 *** 同志在78年中央工作会议的讲话中曾经指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”，“现在立法的量很大，人力很不够，因此法律条文开始粗一点，逐步完善。有的法规地方也可以试搞，然后经过总结提高制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不等待成套设备。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”这对指导我省当前的海岸带立法不无裨益。
四、总结与设想。
我省从89年下半年有《天然橡胶保护条例》、《自然保护林区管理条例》等6个地方性法规同时展开起草工作，其它5个法规都早已出台，唯独《海岸带管理条例》虽已6易其稿但仍感不成熟，各起草的成员单位意见不能统一，不能形成送审稿，造成《条例》目前状况的原因何在？如何对待《条例》目前的状况？我们的看法如下：
1、在《条例》的起草过程中有一些重大宏观问题还没有解决或没有形成统一认识。宏观问题不解决仅在微观问题甚至在立法技术上做文章是没有意义的。那么这些到底是什么问题呢？仅就个人认识，文中前述的四个问题：①权属问题，②海管部门如何参与海岸带管理问题，③海岸带范围的划分问题，④立法体例问题。
2、起草小组的活动没有均衡分配力量，前已述，此不重述。
3、调查研究工作做的不够，法律规范是规定人们应该怎么行为，不应该怎么行为，可以怎么行为的规范。在一个规范性文件中如果包含这样的法律规范的条文过少就对实践起不到应有的指导作用。因为立法者搞立法不象作家写小说，作家写小说是拿给别人看的，而法律文件不仅要给人看，更重要的是要指导实践。对《条例》第五稿我们做过一个统计：全文共29条，总则、分则、奖惩等占18条，而指导海岸带管理的具体行为规则仅占11条，这与我们的立法要求是不相称的。在形成《条例》第六稿时根据一些同志的建议增加到34条，对于建议增加的内容我们也不以为然。因为这些建议增加的内容仅仅是从书本上的介绍得知，而不是通过调查研究得来的。这些条文的内容能否经得起实践的检验还是一个“？”。从实践→理论→实践，循环往复以致无穷是我们认识事物的规律。立法工作更应如此。况且海岸带立法的理论色彩淡一些，而实践的成分却很重，因此，在《条例》目前状况下调查研究工作就显得尤为重要了。
4、有些成员单位还是习惯于从传统角度用老眼光看问题，还没有认识到海岸带的独特性，因此就没有把海岸带做为一个独特的地区加以看待。因此加强起草小组成员单位对海岸带独特性、重要性的认识工作很有必要。否则对海岸带的认识就只能停留在口头上，而落实不到行动上。
众所周知，在《条例》制定中的确遇到了重重困难与阻力，但这些问题不是不能克服的。立法工作恰恰就是要解决问题。如果一遇到问题就回避或转移，那么问题就永远不会得到解决。我们认为现在的首要任务应是调查研究，只要把海岸带管理的情况摸清吃透了，海岸带的立法工作将会顺利进行下去。因此我们不但不应停止海岸带立法，而应加速进行。但至于采取地方性法规还是采取政府规章则是立法策略问题。
可以用以下几句话来形容目前我省的海岸带立法：经验最少，资料最缺，困难最多，阻力最大，进展最慢。正因如此制定的意义又最大。国家寄希望于四面环海的海南省的海岸带立法早日出台，以便为国家及其它省、市的海岸带立法提供经验及教训。有理由相信只要经过艰苦的努力，这一目的一定能够实现。
海南岛是全世界唯一一块等待开发而又未被污染的处女地。旎旖的自然风光，美丽的滨海沙滩等到海陆景观令世人赞叹不绝。保护好这一宝贵的资源，为海南人民为子孙后代造福，为他们提供、保留一个更好的活动空间是当代人义不容辞的责任。愿海岸带管理法——这个开发资源美化环境，造福子孙后代的法早日出台。
以上内容由王向和律师提供，若您案情紧急，找法网建议您致电王向和律师咨询。
王向和律师主办律师
帮助过10人好评数0
海南省海口市海府一横路21号燕海大厦四层
LAWYER INFORMATION
律师信息
-
律师姓名：王向和
-
执业律所：海南金凯旋律师事务所
-
职 务：主办律师
-
执业证号：21001*********
CONTACT ME
联系本人
-
服务地区：海南-海口
-
地 址：海南省海口市海府一横路21号燕海大厦四层