执行法院冻结账户可能影响当地政府正常履行管理和服务职能的，应对账户性质和内含条目资金性质进行审查

裁判要旨：唐山某人民政府作为本案被执行人，自应依法履行法律义务，但由于政府承担着履行行政管理和公共服务的职能，人民法院在执行过程中应严格按照法律规定对所涉账户性质以及内含条目资金性质先行作出审查。案涉账户包含多项财政拨付资金，包括农村低保、城镇低保，优抚资金和公益岗人员经费、防护林补助，卫生费专项补助等，均与唐山某人民政府履行行政管理职能和公共服务职能息息相关。但没有证据显示执行法院在冻结该账户前对此账户性质和内含条目资金性质作出审查。在此情况下，执行法院直接冻结该账户80万元存款的行为欠妥，存在因个案执行影响当地政府正常履行管理和服务职能之嫌。执行法院应当具体审查账户资金性质，并在执行中确保不因执行行为影响到政府部门依法履行行政管理和公共服务职能。对于政府部门应当承担的民事债务，宜纳入预算，确保债务履行。

申诉人（被执行人）：唐山某人民政府。

原申请执行人：唐山某服装工业公司。

申诉人唐山某人民政府（以下简称唐山某人民政府）不服河北省高级人民法院（以下简称河北高院）（2020）冀执复67号执行裁定，向本院申诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。

河北省唐山市中级人民法院（以下简称唐山中院）查明，唐山某服装工业公司（以下简称某服装公司）与唐山某轧钢厂、丰润县某联合社购销合同纠纷一案，双方在1997年9月10日在原唐山市新区人民法院（现为丰润区人民法院）主持的调解下达成了（1997）新经初字第117号民事调解书，该调解书确定丰润县某联合社于1997年12月31日前给付原告某服装公司货款275515.85元，并自1995年4月25日起至付清货款之日止按日万分之三向原告支付滞纳金。另，丰润县某联合社负担案件受理费等。

民事调解书生效后，某服装公司申请强制执行，1998年2月23日，原唐山市新区人民法院立案执行。2010年12月15日，唐山中院作出（2010）唐提字第7号执行裁定，裁定对某服装公司申请执行丰润县某联合社一案提级执行。次日，唐山中院向丰润县某联合社发出（2011）唐执字第6号执行通知书，责令其履行（1997）新经初字第117号民事调解书确定的各项义务。因丰润县某联合社后被撤销，2011年4月29日，唐山中院作出（2011）唐执字第6-2号执行裁定，裁定变更唐山某人民政府为本案的被执行人。之后，该案经指定执行，案号变更为（2019）冀02执17014号。2019年8月1日，执行机构作出（2019）冀02执17014号之一执行裁定，裁定冻结某镇财政所名下的（账户为3724********）银行存款80万元。

唐山某人民政府对此不服，提出执行异议，请求撤销（2019）冀02执17014号之一执行裁定，将财政所名下的账户3724********解除冻结。事实和理由：该账户是唐山某人民政府的综合账户，里面存放着上级政府拨款的专项资金如三难资金、高龄老人资金、救灾款、孤儿养育金、分散五保资金、残疾人两项补贴金等，这些资金都是上级政府下拨给弱势群体的一些社会救助资金，恳请法院将这笔财产解封以保证社会弱势群体基本生活。

唐山中院认为，唐山某人民政府是经法定程序确认的被执行人，应当主动及时按照执行通知书的内容履行各项义务。关于被冻结款项系专项资金不得执行的异议理由，唐山某人民政府未举证证明现被冻结的款项属于法律和司法解释所规定的不得查封、扣押、冻结的财产，故对其要求解除查封的异议请求，唐山中院不予支持。2019年9月16日，唐山中院作出（2019）冀02执异914号执行裁定，驳回唐山某人民政府的异议请求。

唐山某人民政府不服唐山中院（2019）冀02执异914号执行裁定，向河北高院申请复议，请求撤销唐山中院作出的（2011）唐执字第6-2号、（2019）冀02执17014号之一执行裁定。事实和理由：一、复议申请人是政府机关，管理某镇范围内的行政事务，而某轧钢厂是企业、某镇联合社是经济组织，均属于经济实体，唐山中院裁定变更唐山某人民政府为本案的被执行人，无法律依据；二、某镇财政所账户为本级预算及与上级往来共同使用的账户，预算内安排的人员、公用等收支均由此账户运转；区直各部门下拨到该账户的往来资金均为市以上专款或区本级安排的预算资金，包括：涉农专项资金、涉军专项资金、涉困补助资金、各项专项经费、占地款，无任何属于某镇的自有资金。

河北高院对唐山中院查明的事实予以确认。

河北高院认为，关于唐山某人民政府提出的唐山中院裁定变更唐山某人民政府为本案的被执行人无法律依据的主张，唐山中院作出的（2011）唐执字第6-2号执行裁定，以唐山某人民政府在被执行人被撤销后承接了被执行人的债权债务为由，裁定变更其为本案被执行人，该裁定送达后即发生法律效力，并未赋予唐山某人民政府复议权利，其可通过执行监督程序另行主张。关于复议申请人唐山某人民政府提出某镇财政所账户为本级预算及与上级往来共同使用的账户，往来资金均为市以上专款或区本级安排的预算资金，不属于其自有资金，不能冻结的主张，《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二条规定，人民法院可以查封、扣押、冻结被执行人占有的动产、登记在被执行人名下的不动产、特定动产及其他财产权。通过复议申请人唐山某人民政府提交的2019年第一季度《自定义余额表》可以看出，该账户内资金并不全部属于法律和司法解释规定的不得查封、扣押、冻结的财产。复议申请人唐山某人民政府作为经法律程序确认的被执行人，在其不履行法律义务时，执行机构依法对其名下账户内资金进行冻结，符合法律规定。执行机构在执行过程中，对账户内包含的专项资金应依法优先予以保障。2020年2月14日，河北高院作出（2020）冀执复67号执行裁定，驳回唐山某人民政府的复议申请，维持唐山中院（2019）冀02执异914号执行裁定。

唐山某人民政府不服河北高院（2020）冀执复67号执行裁定，向本院申诉，请求：1.撤销河北高院（2020）冀执复67号执行裁定；2.撤销唐山中院（2019）冀02执异914号执行裁定;3.解除对某镇财政所账户银行存款80万元的冻结。

事实和理由：一、唐山某会计师事务所出具的唐山某专审字（2022）第031号审计报告书可以证明，所冻结账户内的资金全部属于财政专项资金，该部分资金涉及农村低保、救灾、伤残军人、烈士遗属、信访、改厕、扶贫等特殊群体专项资金。河北高院如认为所冻结账户中存在专项资金，应责令执行机构解除对专项资金的冻结，而不应驳回政府的复议，任由执行机构冻结所有资金。二、根据《最高人民法院审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和党政机关脱钩企业相关纠纷案件若干问题的规定》第十条，人民法院不得对党政机关的财政经费账户采取冻结等保全和执行措施。三、申请执行人某服装公司法人主体已于2002年之前注销工商登记，不具备法人资格，申请执行人主体不适格。

本院查明：（一）2022年4月15日，唐山某会计师事务所对唐山某人民政府2019年度上级政府各部门拨付以及专款专用待支付的款项情况进行了审计，出具了唐山某专审字（2022）第031号审计报告。报告载明，唐山某人民政府2019年1月1日上午结转的各项专项资金余额为3331261.48元，分类如下：民政类尚未拨付给个人的资金959361.82元，农业类尚未拨付给个人的资金410568.94元，农村类尚未拨付的专项资金1296529.75元，计生类尚未拨付给个人的资金7100.00元，社保类尚未拨付给个人的92547.00元，财政类尚未拨付给村委会及个人的专项资金414206.69元，信访类尚未支付的专项资金150947.29元。

2019年全年共收到区级各部门拨入的各项专项资金16970481.4元，包括农村低保和城镇低保（用于低保人员的补助发放），优抚资金和公益岗人员经费（用于残疾军人、复原军人、烈士子女、带病还乡等涉军人员的工资及补助），防护林补助和社会造林补贴（用于三北防护林及绿化造林涉及个护的补贴），卫生费专项（用于农村环境卫生整治、垃圾清理等），赤脚医生补助（专项用于农村赤脚医生养老补助），旱厕改造补助（专项用于农村各户厕所改造、维修），洁净煤资金（为收取各户资金用于购买推广洁净煤的专项资金），电代煤资金、引邱入城资金（专项用于农户补偿资金及运行补贴）等。全年共支付14121359.23元，均按专项资金的用途支出，未发现超范围支出现象。尚未支付的专项资金6180383.65元，包括民政款1018185.40元；农业款686068.94元；农村款2893865.29元；计生款103763.00元；社保款116165.00元；财政款1016621.50元；信访款325947.28元；扶贫款19767.24元。（具体明细及情况说明略）

综上，某镇2019年12月31日账面应付专项资金余额6180383.65元，涉及低保、救灾、伤残军人、烈士遗属、信访、改厕、扶贫等特殊群体及各村集体和全镇农户，但存在发放不及时现象。应付专项资金余额6180383.65元大于银行存款余额4789983.79元。

（二）2022年8月12日，唐山中院作出（2022）冀02执异251号之一执行裁定，变更郭汉兴为（2019）冀02执17014号案件申请执行人。

本院认为，《最高人民法院关于审理军队、武警部队、政法机关移交、撤销企业和与党政机关脱钩企业相关纠纷案件若干问题的规定》（2020年修正）第十条规定，人民法院在审理有关移交、撤销、脱钩的企业的案件时，认定开办单位应当承担民事责任的，不得对开办单位的国库款、军费、财政经费账户、办公用房、车辆等其他办公必需品采取查封、扣押、冻结、拍卖等保全和执行措施。《最高人民法院关于能否强制执行甘肃金昌市东区管委会有关财产请示的复函》（〔2001〕执他字第10号）载明，人民法院在执行涉及行政性单位承担连带责任的生效法律文书时，只能用该行政单位财政资金以外的自有资金清偿债务。《中华人民共和国预算法》（2014年修正）第四条规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。以上法律规定可以看出，人民法院在冻结、扣划政府的财政账户时必须采取审慎和严格的标准。

本案执行依据（1997）新经初字第117号民事调解书确定的义务方为丰润县某联合社，并非唐山某人民政府。因执行中，丰润县某联合社被撤销，唐山中院裁定变更唐山某人民政府为本案被执行人。由于本案唐山某人民政府针对冻结账户的执行行为提出异议，故关于变更被执行人行为的合法性问题，不在本监督程序中进行审查。如果变更行为合法，唐山某人民政府作为本案被执行人，自应依法履行法律义务，但由于政府承担着履行行政管理和公共服务的职能，人民法院在执行过程中应严格按照法律规定对所涉账户性质以及内含条目资金性质先行作出审查。从本案查明的相关事实来看，案涉账户包含多项财政拨付资金，包括农村低保、城镇低保，优抚资金和公益岗人员经费、防护林补助，卫生费专项补助等，均与唐山某人民政府履行行政管理职能和公共服务职能息息相关。但没有证据显示执行法院在冻结该账户前对此账户性质和内含条目资金性质作出审查。在此情况下，执行法院直接冻结该账户80万元存款的行为欠妥，存在因个案执行影响当地政府正常履行管理和服务职能之嫌。执行法院应当具体审查账户资金性质，并在执行中确保不因执行行为影响到政府部门依法履行行政管理和公共服务职能。对于政府部门应当承担的民事债务，宜纳入预算，确保债务履行。

此外，关于申诉人提及的申请执行人主体资格注销的问题。按照本院查明的事实，唐山中院已裁定变更本执行案件的申请执行人。在此情况下，对原申请执行人主体资格审查已无意义。

综上，申诉人唐山某人民政府部分申诉理由成立，应予支持。参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十一条的规定，依照《最高人民法院关于执行工作若干问题的规定（试行）》第71条的规定，裁定如下：

一、撤销河北省高级人民法院（2020）冀执复67号执行裁定；

二、撤销河北省唐山市中级人民法院（2019）冀02执异914号执行裁定；

三、撤销河北省唐山市中级人民法院（2019）冀02执17014号之一执行裁定。

审 判 长　：熊劲松

审 判 员　：刘少阳

审 判 员　：张丽洁

二〇二三年三月三十日

法官助理　：邵夏虹

书 记 员　：周凯雯