从黄河峡谷区域“外嫁女”维权艰难

看乡村振兴基层治理中须夯实的法治环节

内容摘要：

笔者在2008年、2009年去到内蒙古自治区包头市东河区、石拐区代理过“外嫁女”维权案。在陕西省神木县等地代理过类似案件。在2020年代理的山西省吕梁市孝义市XX镇XX村“外嫁女”郭X花维权案中，发现了基层治理中的薄弱环节，而且具有地域性、普遍性、复杂性，在黄土高原地带、黄河流域峡谷居多。为便于顶层设计，全面实现乡村振兴，全面实现高质量发展，笔者将办案心得分享给大家，并提出建议，仅供参考。

【关键词】：源头治理  夯实村民代表会议决议形成  严格备案  

一、案件回放

1994年山东籍李X银来到山西省吕梁市孝义市XX镇XX村与郭X花恋爱，1995年举行了结婚典礼，长期住在孝义市XX镇XX村，后生育二女一子。郭X花、李X银夫妇在本村耕种的土地位于本村“上科里地”；郭X花、李X银在本村多年多次参与换届选举；经本村集体经济组织审核同意，并上报孝义市行政职能部门，村集体为郭X花、李X银全家先后办理了医疗保险卡、养老保险卡、社会保障卡；村集体每年给村民统一发放白面、油等福利和供应取暖碳时，郭X花、李X银全家一直享受，与其他村民福利待遇一样；郭X花、李X银长女2018年出嫁时，本村大部分参加婚礼，众人参与帮忙，村干部是“总管”；长女出嫁后，本村福利郭X花、李X银全家由5人变更为4人领取......多年来郭X花、李X银全家与全体村民（集体经济组织成员）已形成了固定的生产、生活状态，已成为本村集体经济组织成员，郭X花是“本村人”，不属于“外嫁女”。

2013年至2019年，本村整体搬迁，先后分给每位村民补偿款22.8万元+5000元+2万元+30㎡住房。但本村干部组织村民代表讨论时，视郭X花为“外嫁女”，不给郭X花补偿待遇。提起民事诉讼后，被告孝义市XX镇XX村委会答辩，原告郭X花已外嫁，不属于本村人，经本村村民代表会议讨论决定“外嫁女不在补偿范围内”，且分配方案已上报孝义市XX镇人民政府备案，不同意给郭X花补偿。孝义市人民法院以“村民资格确认不属于人民法院民事案件受案范围”为由驳回原告起诉。原告不服提起上诉，吕梁市中级人民法院以同样的理由驳回上诉，维持原判。原告郭X花向山西省高级人民法院申请再审，山西省高级人民法院审理后认为“《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。据此，山西省高级人民法院认为原审法院裁定驳回郭X花的起诉并无不当，驳回了郭X花的再审申请。

针对山西高院的裁定，原告仍不服，向吕梁市人民检察院提请监督。吕梁市人民检察院以“应由人民政府责令改正”为由，作出不支持监督决定书。

遵照山西高院裁定和检察机关的决定意见，原告郭X花于2022年6月8日向孝义市XX镇人民政府递交了请求政府责令更正孝义市XX镇XX村村民委员会制定的《发放迁村补偿款方案》中的第三条“外嫁女不在补偿范围内”，依法保护郭X花全家财产合法权益的申请书。

孝义市XX镇人民政府收到申请书后，逾期两个月不答复、不处理。遂原告提起行政诉讼，请求人民法院判决人民政府履行法定监督职责。被告孝义市XX镇人民政府答辩“村民自治乡镇无权干涉，无权纠正村民代表会议制定的补偿方案”。山西省汾阳市人民法院以“之前信访过”为由，驳回原告起诉。原告不服提起上诉，吕梁市中级人民法院以“类似情形尚无法律明确规定”为由，驳回上诉，维持原判。至此，原告郭X花三年八次诉讼维权失败。

二、发现的问题

通过法律途径一系列维权，焦点又回到了乡村基层治理中村民代表会议形成决议的效力，一旦做出“外嫁女不给补偿”的决议，法律救济非常困难。并且从2020年8月至今山西省各基层人民法院统一不受理类似案件。大量农村分配纠纷转为信访、上访案件。

事实上，原告郭X花属于“土生土长的本村人”，郭X花出生后就有家庭承包经营的土地，不仅第一轮承包有，第二轮承包时也有。郭X花有本村身份证户头，有本村户口本，而且郭X花是嫁在本村，并长期居住在本村的旧村和新村，郭X花并没有嫁到外地，郭X花不属于“外嫁女”。本村村民代表会议作出的《发放迁村补偿款方案》第三条“外嫁女不在补偿范围内”具有明显的歧视性质，或由于家族利益、家族意识、派系意识造成，或由于“黑恶势力”干预村干部造成，基层民主决策并不民主，社会危害性十分严重。

近年来在山西省、陕西省、内蒙古自治区、山东省类似问题普遍。尤其是黄河峡谷区域地下矿产资源丰富的县市因综合开发利用，涉及到迁村补偿事务较多，违规操作导致利益失衡，侵害对象往往是“外嫁女”、“外来户”、“上门女婿”、“离婚”、“丧偶改嫁”等弱势群体。尽管“少数”，但性质恶劣，败坏社会风气，已严重影响到乡村振兴、全民发展和高质量发展。

三、提出的建议

（一)、从源头有效治理，坚持“五步工作法”。

涉及到拆迁、迁村、土地征收占用等村民重大利益工作事项，要坚持“五步工作法”。第一步要充分发挥“驻村第一书记”政治站位高、统筹统配综合能力强的优势和法治村干部“依法治村”专业能力强的优势，由村委会形成初步分配方案；第二步要征求“驻村法律顾问”意见；第三步形成的初步方案经村民代表会议讨论；第四步形成决议后，应送交有执业能力的律师事务所审查，律师事务所出具《法律意见书》并有两名执业十年以上律师签字、加盖律师事务所印章，有明确可施行的意见后，组织公示；第五步将村民代表会议决议和合规的《法律意见书》及配套资料一并上报乡政府、镇政府备案。五步流程环环紧扣不能省。只有从源头上有效治理，合规办事，才能防患于未然，确保村民代表形成的决议具有真实性和合法性。目前，经各级党委政府努力，黄河峡谷区域“一村一社区一法律顾问”已全覆盖，各省律师协会乡村振兴专业委员会已具备业务指导能力，上述“五步工作法”具备了可执行条件。

（二）、强化党组织领导和政府监督职能，强化政府备案审查工作。

1、《中华人民共和国村民委员会组织法》既规定了村民自治、群众民主决策，也规定了乡、民族乡、镇政府有监督、审计村委会的权利。要让县级以上地方人民政府农业行政主管部门即农村经济管理中心（农经局、现代农业发展服务中心）和自然资源行政主管部门参与备案，从体制上做到“让专业的人办专业的事”。乡镇党委书记“一把手”最后签字视为正式备案，拔高备案审查规格，确保权责统一。

2、备案审查时，必须坚持村民资格是村民应享有的公民基本权益，是由法律直接规定而非村民自治事项。

3、在审查征地补偿费用分配方案以及集体经济组织成员资格界定时，要在现行法律规定框架内，综合考虑“外嫁女”、“外来户”、“上门女婿”、“离婚”、“丧偶改嫁”等弱势群体生产、生活状況、户口登记状况、农村土地对农民的基本生活保障功能等因素予以认定，并以其是否获得其他替代性基本生活保障为实质性要件，慎重、从严认定集体成员资格的丧失，最大限度地保护“外嫁女”、“外来户”、“上门女婿”、“离婚”、“丧偶改嫁”等弱势群体合法权益。对已严重损害到上述人群利益的，不予备案，并依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条、第二十七条、第三十一条等的规定，依法责令村委会（居委会）更正，确保分配方案的民主性和权威性。

（三）、预防工作前移。

针对“增人不增地，减人不减地”农村土地承包经营法定原则，特别大部分“外嫁女”、“外来户”、“上门女婿”、“离婚”、“丧偶改嫁”人群在其家庭中已有耕种的情形，职能部门在换发或办理《农村土地承包经营权证》、《不动产权证书》之前，要宣传、引导村干部和村民代表克服男尊女卑的落后观念，摒弃根深蒂固的落后思想，既要让村干部、村民代表自觉遵守法律和法规，也要让他们提高理解和执行国家法律法规和约束自我行为的能力，强化社会法律意识，并依据《民法典》第三百三十二条、第三百三十三条和《农村土地承包经营权证管理办法》第四条等的规定，在换证或办证过程中，确保“外嫁女”、“外来户”、“上门女婿”、“离婚”、“丧偶改嫁”人群耕种的土地承包期限再延长30年。只要她们能持有合法的《农村土地承包经营权证》、《不动产权证书》，就等于她们手中持有“尚方宝剑”，她们的权利就不会轻易丢失。

四、结束语

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并对乡村治理提出了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的要求。党的二十大报告把乡村振兴作为重中之重，明确强调全面推进乡村振兴。为了实现城乡共同富裕的宏伟目标，我们不仅要让广大农民过上幸福美好生活，更应兼顾到“外嫁女”、“外来户”、“上门女婿”、“离婚”、“丧偶改嫁”等弱势群体利益，努力解决一切不平衡、不充分问题。抓住“少数”，让“少数人”的利益得到了法治保障，社会利益和国家利益会更加一帆风顺。