食品安全法律实践问题研究
（北京律师，张志胜）
食品安全关系到每个人的切身利益，因食品安全引发的事故，小则腹泻头晕，大则失去生命。国家司法制度体系与司法机关对食品安全承担着不可推卸的保障责任。但是，法律不可能解决一切问题，在食品安全领域也一样，国家关于食品安全的立法和司法只能无限接近完全保障食品安全这个目标，永远不可能做到杜绝任何食品安全问题的发生。这其中有立法滞后的问题，有组织机构设置及功能冲突的问题，也有法院系统司法实践本身的问题。2009年6月1日之前，《中华人民共和国食品卫生法》统领食品安全法律制度，由于该法本身具有时代局限性，缺乏系统性、可操作性，遗漏许多必要的对重大问题的规制等特点，致使自1995年以来，我国食品领域不断涌现安全问题。《中华人民共和国食品安全法》在这些方面作出了重大完善。

第一章 食品安全领域立法问题

一、行政法对食品安全的规制
食品安全事关民生重大问题，行政机关对该领域的管理是行政职能的主要组成部分。因而，行政法对食品安全的规制也是最“专业”的。在法律（狭义）层面，《中华人民共和国食品安全法》规范食品安全整个领域，与之相关的还有《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国价格法》等；有关食品安全的行政法规包括：《新资源食品管理办法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《食盐加典防止地方性甲状腺肿条例》等；食品安全领域的行政规章繁多，例如，《商务部、发展改革委、工商总局商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》《食品卫生监督程序》等。
行政法律法规对食品安全的规制主要集中在两个方面：对食品生产经营者行为的规制和对食品安全行政管理机构的规制。前者主要针对作为行政相对人的生产者和经营者作出行政许可、行政处罚等行为，从而保障食品安全；后者主要是针对食品安全行政机关的管理行为作出制约，即，通过法律规定，引导、督促管理者积极管理食品安全事务。
注意，针对重大食品安全事故引发的国家赔偿问题，目前尚无统一意见，因而，国家赔偿法进入食品安全领域的机会相对较少。
二、民法对食品安全的规制
民法（广义）规制对象属于平等主体之间的权利义务关系，因此，食品安全领域内平等主体之间产生的纠纷，均可以通过民法及相关法律解决。具体而言，与食品交易有关的事项受其规范。在法律层面，《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国产品质量法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》等共同组成了食品安全领域最主要的行为规范；最高人民法院有关司法解释对发生在食品安全领域的具体事件具有较强的指导性，而且，操作性非常强，比如，最高人民法院《关于人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，将会称为食品安全领域因食品引发人身损害事故时计算赔偿责任的依据。
《中华人民共和国食品安全法》中关于平等主体之间权利义务的规范，属于民法范畴。其中，与消费者密切相关且引人关注的一项是：因食品安全造成他人人身或财产损害，可以要求涉案食品生产者或销售者支付共计10倍价款的赔偿金，同时赔偿实际损失。另外，“民事赔偿优先”这一原则在该法中得到明确的规定：肇事单位不足以同时支付行政处罚金和民事赔偿金时，优先支付民事赔偿金。
民法主要从食品生产者、经营者与消费者之间的契约关系的角度出发，规范双方的行为，保障交易安全的同时，保障食品安全；生产者、经营者违法法律规定生产销售不合格食品应当承当民事责任，这是基于契约产生的责任；不合格食品造成消费者损害，生产者、经营者的赔偿责任是基于侵权行为而产生责任。民法和行政法从两个不同的方面保障食品安全，这两类法律法规规制的都是社会危害性不足以引发刑事犯罪时的违法行为。
民事诉讼法从当事人通过诉讼实现其权利义务的角度保障食品安全，其中主要涉及食品安全事件的举证问题、诉讼进程问题、判决执行问题等事项。
三、刑法对食品安全的规制
刑法中关于食品安全的规范，主要是对那些具有严重的社会危害性，足以定罪量刑的危害食品安全的行为作出规定；对该类型为的处罚具有高度的严厉性。从另外的角度说，刑法是食品安全的最后一道法律防线。规范食品安全的刑法条文，主要是《中华人民共和国刑法》第140条、第143条、第144条，涉及罪名包括：生产、销售不符合卫生标准食品罪，生产、销售有毒、有害食品罪，生产、销售伪劣产品罪。生产、销售不符合卫生标准的食品罪，是指生产、销售不符合卫生标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的行为，量刑幅度：3年以下；3-7年；7年以上。生产、销售有毒、有害食品罪，是指违反我国食品卫生管理法规，在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的行为，量刑幅度：5年以下；5-10年；5年以上直至死刑。如果行为人的行为不构成前两者，销售金额在5万元以上则构成生产、销售伪劣产品罪，量刑幅度：2年以下，2-7年，7年以上。
《中华人民共和国食品安全法》以及《中华人民共和国食品卫生法》（已失效）均作出了与刑法相衔接的规定。同时，违法《中华人民共和国食品安全法》是构成上述三种罪的前提。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2001．4．5 法释〔2001〕10号）第五条：生产、销售的有毒、有害食品被食用后，造成轻伤、重伤或者其他严重后果的，应认定为刑法第一百四十四条规定的“对人体健康造成严重危害”。生产、销售的有毒、有害食品被食用后，致人严重残疾、三人以上重伤、十人以上轻伤或者造成其他特别严重后果的，应认定为“对人体健康造成特别严重危害”。第九条：知道或者应当知道他人实施生产、销售伪劣商品犯罪，而为其提供贷款、资金、账号、发票、证明、许可证件，或者提供生 产、经营场所或者运输、仓储、保管、邮寄等便利条件，或者提供制 假生产技术的，以生产、销售伪劣商品犯罪的共犯论处。第十条：实施生产、销售伪劣商品犯罪，同时构成侵犯知识产权、非法经营等其他犯罪的，依照处罚较重的规定定罪处罚。第十一条：实施刑法第一百四十条至第一百四十八条规定的犯 罪，又以暴力、威胁方法抗拒查处，构成其他犯罪的，依照数罪并罚 的规定处罚。第十二条 国家机关工作人员参与生产、销售伪劣商品犯罪的，从重处罚。两高的司法解释是目前食品安全领域刑法犯罪定罪量刑经常用到的法律依据。
四、立法缺陷
总体来看，刚生效的《中华人民共和国食品安全法》已经比较周全的规定了对食品安全领域重大问题的规制办法。但是，作为一个法律体系，食品安全领域的立法还存在着诸多欠缺。
首先，监管机构分工有待进一步把明确。食品安全法明确了食品安全委员会、卫生部、质检总局、工商行政管理局、药监局等部门在保障食品安全方面的责任；但是，除卫生部外，其他部门的职责并没有具体明确。
其次，政府责任无法可依。不论是以往的食品卫生法还是当今的食品安全法，均回避了一个重要问题，即，政府或职能部门监管食品不力造成食品安全事故后应当承担的责任问题。我们倾向于适当规定政府责任，尤其是政府的赔偿责任。
再次，食品检验权没有完全放开。食品安全法鼓励和保护社会团体监督食品安全；也鼓励社会力量进行与之相关的基础研究。但是，始终没有明确，民间组织的检验权。这是有待改进的地方，只有民间检验组织高度发达了，官方组织才不至于“肆无忌惮”。
最后，公民监督权没有真正落实。两部法律都规定了公民的监督权，但是，公民如何监督的问题始终未得到解决。我们认为，公民依靠协会或者社会团体组织监督食品安全是一个可取的途径。

第二章 食品安全监管组织问题
一、监管组织从单一笼统到多元有序的变化
根据食品卫生法，卫生部是食品监管部门；可是，围绕着食品安全的其他问题，比如质量问题、价格问题、赔偿问题、经营问题及生产问题，卫生部却无法以一己之力得以解决。这样，造成了许多问题就成了找不到监管部门的悬而未决的问题。
正是发现上述问题后，立法机关通过食品安全法将卫生部、工商总局、质检总局、药监局等部门纳入监管系统；同时，还新设一个食品安全委员会主管食品安全工作。
这种转化是一种进步，在食品安全监管领域引入的政府部门之间互相监督的机制，可以有效防止权利垄断带来的不良后果。但是，同一个领域引入多个平级部门则可能带来另一个问题：部门之间相互推诿责任，争抢功劳。要解决这个问题，食品安全法之下的行政法规应当尽早出台并明确各部门的具体职责。
二、社会组织监管权力未得到保障
食品安全法明确了行业协会自律，开展普及宣传等工作的权利，举报违法行为的权利，赋予新闻媒体监督食品安全的权利；同时，授权行政机关认定食品检验机构；禁止实施食品免检制度。较之以前的食品卫生法，确实进步不少。但是，问题是显而易见的。
食品检验应当以技术优势和资质水平为前提，而不是行政许可。行政机关可以拒绝承认某些机构的检测报告，但是不能排斥社会组织或个人检验食品的权利。食品安全法混淆了这个问题，直接禁止未经认证的组织检测食品。
标准制定权划归卫生部，但是，应当规范标准制定规范，防止利益集团操纵规则制定者。我们认为，有资质的社会组织参与制定标准对于标准质量本身具有非常良好的作用。
监管权力分配不合理。食品安全问题是一个科学问题，而不是一个政治问题。对于科学问题，应当以科学技术水平为依据分配监管权力而不一定要依据行政级别或部门来定权力。也就是说，应当允许具有资质的社会组织参与食品安全的监督管理工作。
在适当限度内，允许官方组织与民间组织进行竞争，则有选择食品安全检验机构。自质检总局授权其下属公司制定标准、实施标准引发公众愤怒之后，民间组织，尤其是具有一定技术实力的组织，参与国家标准的制定及相关项目的检测的愿望越来越强烈，在遵照科学的基础上，这些要求应当收到尊重。

第三章 司法实践困境

一、立案受理困境
针对公民或者组织提起的食品安全方面的诉讼，只要证据充分，法院一般会及时受理。难就难在针对国家机关提起的食品安全事故的诉讼以及针对垄断企业尤其是国有企业提起的诉讼，往往在立案阶段就会收到百般阻挠。如果遇到无理拒绝的情况，我们建议当事人带上公证人员一同前往立案大厅，对整个立案过程进行公证。
二、损害赔偿
损害赔偿是食品安全诉讼领域的由一个司法难题。首先是赔偿数额难以准确计算，法院作出判决时往往找不到依据；其次，即便是法院判决赔偿之后，赔偿责任主体要么销声匿迹，要么倾家荡产，无法执行；最后，对于重大食品安全事故，金钱上的赔偿往往无法挽回受害人的生命，也无法弥补家属的精神创伤。另外，行政机关的赔偿责任根本无法落实。
三、对被指定的检验机构无可奈何
很多情况下，行政机关指定一个社会组织行使某项权力，但是，表面上看，该组织既不是授权组织，也不具有行政主体资格。这样，公民既不能对其提起行政诉讼，也无法通过民事诉讼解决问题。实质上，这些组织在享有超越限度的权力的同时，得到了无上的豁免权。
四、对某些国家标准的无可奈何
某些国家标准，实际上是该行业或另约内具有垄断地位的企业制定的。这些标准首先考虑的是保护制定者的利益而不是公众的利益。但是，一旦进入诉讼程序，法院往往参考该标准判决。这样，从标准到法律再到法院，连贯的剥夺了当事人的权利。
五、举证责任问题
一般而言，民事诉讼中“谁主张，谁举证”，食品安全领域中，只有食品质量不合格时，才施行举证责任倒置，有生产者或销售者证明自己的产品合格，否则，推定为产品不合格。如果在行政诉讼中，行政机关举证证明自己的行政行为合法。看起来，消费者举证责任非常少，但是，实践中，消费者往往连最基本的证据也提供不了，因而无法立案，比如，某人购买了一桶劣质饮料，随手扔掉了购买小票，超市不承认该饮料源自其内，消费者哑口无言。
六，举证能力问题
消费者不可能是精通所有食品安全领域的全才，因而，一般人无法证明甚至不知道从哪里入手证明食品不合符标准。即使消费者找到了食品样品，送到检验机构，因为检验机构与生产者之间千丝万缕的联系，往往无疾而终。针对行政机关及其下属组织的行为或其制定的标准，普通公民举证更是难能可贵。
七、食品引发慢性疾病与诉讼失效问题
有些食品被人食入后，并不是当天就发生不良反应，有的甚至是经过了许多年以后才有症状，而此时，时过境迁，可能经过了诉讼时效，也可能无法知悉引发该疾患的是何种食品，举证就更是难上加难了。况且，等到受害人发作的那天，食品生产者可能早已破产或者注销了。基于此，我们认为，有关部门提取一定数量的资金作为食品安全赔偿基金是理想的选择。
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