文：叶礼辉

                                                                                      【要旨】

      1. 房屋登记机关明知商品房预售备案登记未被依法撤销，依然为案外人办理抵押登记，属于违法行政行为。

      2. 房屋登记机关将已进行商品房预售备案登记的房屋为案外人办理抵押登记，造成购房人无法依据预售合同获得房屋产权，对购房人合法权益产生实际影响，购房人有获得行政赔偿的权利。

                                                                                      【案例】  

        2011年8月22日,姜某与某房产公司签订《商品房买卖合同》,约定姜某购买某房产公司长阳二期9幢包括501、601、502、602号在内的预售商品房共计12套,姜某付款1998600元。当日,某县住建局办理了前述房屋预售合同登记备案。

       2011年12月,案外人林某、黄某向某信用社借款50万元,并由某担保公司提供担保。林某、黄某以位于长阳二期9幢501、502、601、602、701号房屋作为抵押与某担保公司签订抵押合同,并于2011年12月29日办理抵押登记手续。（2013）长民初字第292号民事判决书,判决林某、黄某偿还某担保公司及支付违约金;某房产公司承担连带责任。法院作出执行裁定书将涉案的501、502、601号房屋作价533112.41元以物抵债给某担保公司,不足部分由林某、黄某补交。姜某得知上述情况提出执行异议,被执行法院裁定驳回。某担保公司已将涉案房屋部分转让给他人,部分自用。

      2016年3月14日，姜某提起行政诉讼,请求确认某县住建局、某县政府于2011年12月29日作出的对长阳小区二期9幢5-6层01、02号房屋抵押登记行为违法。人民法院生效判决确认某县政府、某县住建局作出的前述抵押登记颁证行政行为违法。

       2017年8月21日，姜某向某县政府、某县住建局申请行政赔偿经济损失1998600元及利息。某县住建局决定对姜某不予赔偿。某县政府未作出赔偿决定。

       2018年11月15日，姜某以某房产公司为被告提起民事诉讼。人民法院生效判决某公司返还姜某购房款1998600元。因未发现被执行人有财产可供执行，该院裁定终结本次执行程序。

       姜某提起行政诉讼，请求判令某县住建局、某县政府赔偿经济损失657061元及利息。

                                                                                               【裁判】  

       一审判决：驳回姜某诉讼请求。

       二审判决：驳回上诉，维持原判。

       最高院再审裁定：撤销二审行政判决;本案发回二审法院重新审理。

                                                                                              【简析】  

        一、本案符合行政赔偿诉讼受理条件

       原告姜某的起诉符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法释〔2022〕10号，简称《行政赔偿规定》）第十三条第二款规定的条件：

      （一）原告具有行政赔偿请求资格

       依据《国家赔偿法》第二条第一款关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第四条第四项关于“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”之规定，原告有权就被告违法行政行为造成自己损失提起行政赔偿请求。至于原告诉求能否成立，不属于立案审查事项。

     （二）有明确的被告

       根据《国家赔偿法》第七条第一款关于“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”之规定，原告将某县住建局与某县政府列为被告，明确具体；至于被告是否应承担赔偿责任则属于案件进入实体审理阶段时解决的问题。

     （三）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据

       原告以被告某县住建局违法为案外人办理房屋抵押登记手续，导致自己购买并已办理预售合同登记备案手续的房屋被人民法院依据另案生效判决予以强制执行，造成自己经济损失为由，要求被告赔偿经济损失657061元及利息，请求具体明确，有相应的事实依据。原告请求及事实依据是否成立问题是案件进入实体审理阶段解决的问题。

     （四）赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理

       原告曾向被告某县住建局和某县政府提交行政赔偿申请，某县住建局作出不予赔偿决定；某县政府超过二个月未作出赔偿决定，原告有权直接提起行政赔偿诉讼。

      （五）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖

       原告的起诉符合《国家赔偿法》第二条第一款、第四条第四项之规定，属于人民法院行政诉讼受案范围。

        因原告将被告某县政府一并列为被告，其向中级人民法院提起本案一审诉讼，符合《行政诉讼法》第十五条第一项关于中级人民法院案件管辖范围之规定。

       （六）在法律规定的起诉期限内提起诉讼

        原告提起本案诉讼，未超过《国家赔偿法》第三十九条规定的起诉期限，不存在期限障碍。

       二、原告要求被告某县住建局承担行政赔偿责任符合法律规定

      （一）被告某县政府不承担行政赔偿责任

        某县政府不具有办理房屋抵押登记手续法定职责，其不是作出被诉违法抵押登记行政行为主体，其不应就被诉违法行政行为承担法律责任。

         法律并无关于县级人民政府对不动产登记机关履实施的违法行政行为承担法律责任的规定。原告要求某县政府承担行政赔偿责任，于法无据。

       （二）被告某县住建局应向原告承担行政赔偿责任

        原告要求被告某县住建局承担行政赔偿责任之诉求符合《国家赔偿法》第二条第一款、第四条等规定，满足行政赔偿实质要件。

      1. 被诉行政机关作出了行政行为

      原审法院已查明，某县住建局先为原告办理了案涉房屋预售合同登记备案，在该登记备案未被撤销的情形下，又为案外人办理了房屋抵押登记手续。被诉行政行为客观存在。

       2. 被诉行政行为具有违法性

      根据《城市房地产管理法》第四十五条、《城市房地产开发经营管理条例》第十条、第二十七条之规定，行政机关对商品房预售登记备案是一种行政管理手段,是相关行政机关负有的监督管理法定职责。

      行政主管部门通过对商品房预售合同管理的意义在于，通过对房地产开发商预售商品房行为的合法性进行审查，进而防止开发商预售期间“一房二卖”行为的发生，以保护购房者的合法权益，维护不动产交易安全。

      某县住建局在原告案涉商品房预售合同登记备案尚未被撤销的情形下，又为第三人办理了抵押登记手续，怠于履行自己法定职责，属于违法行为；且另案生效行政判决书已确认被告某县住建局为案外人办理抵押登记行为违法。

      3. 原告有损害发生

       原告购买的案涉房屋被人民法院依据另案生效民事判决强制执行，原告执行异议亦被驳回；原告以第三人某房产公司为被告提起民事诉讼，生效判决某房产公司退还原告姜某房款及利息；因某房产公司无可供执行的财产而终结执行该判决，原告购房款未得以实际返还，经济损失客观存在。

      4. 被告违法行政行为与原告损失之间存在法律上的因果关系

       一方面，被告某县住建局负有对商品房预售合同进行登记备案,依法履行监督管理之法定职责，以保护预售商品房购买人的合法权益，维护不动产交易安全。

       另一方面，根据《不动产登记暂行条例》第十七条、第十八条、第十九条等规定，被告某县住建局在为案外人办理房屋抵押登记时，应依照法定程序，审查相关登记材料并尽到审慎注意义务。但被告某县住建局明知案涉房屋预售合同已在该局登记备案且未被撤销，明知原告对该房屋享有合法权益，当其他人又针对该房屋申请办理抵押登记时，对开发商涉嫌“一房二卖”行为未引起足够重视并核实相关情况，未采取有效措施阻止开发商的违约行为，导致原告无法顺利实现商品房预售合同目的，并最终导致购房款无法得以返还之损害后果。根据“若有，则发生；若无，则可能不发生”之因果关系认定理论，被告某县住建局违法行政行为对原告经济损失发生具有原因力，存在因果关系。

       三、被告某县住建局不具有免责事由

      （一）案外人某房产公司的违约行为不是被告某县住建局免责的正当理由

       造成原告姜某经济损失固然与某房产公司“一房二卖”之违约行为直接相关，但被告某县住建局怠于履行法定职责，违法对案涉房屋办理抵押登记手续也是导致原告损失发生的重要原因。二者共同作用，导致了原告损害结果，属于多因一果情形。

       根据《行政赔偿规定》第二十三条关于“由于第三人提供虚假材料，导致行政机关作出的行政行为违法，造成公民、法人或者其他组织损害的，人民法院应当根据违法行政行为在损害发生和结果中的作用大小，确定行政机关承担相应的行政赔偿责任；行政机关已经尽到审慎审查义务的，不承担行政赔偿责任”之规定，被告未尽到审慎注意义务，其违法行政行为对原告姜某损害发生和结果起到一定作用，应就自己的过错承担相应的赔偿责任。

      （二）被告某县住建局不具有其他法定免责事由

       本案不具有《国家赔偿法》第五条、《行政赔偿规定》第三十二条规定的国家不承担赔偿责任的情形，被告某县住建局不能免除行政赔偿责任。

       四、关于法律适用

       需要说明的是，至本案再审法庭辩论终结时，最高院《行政赔偿规定》尚未实施，故最高院再审裁定未引述《行政赔偿规定》相关规定作为裁判法律依据，但该规定许多内容早已在法学理论及司法判例中被广泛运用作为裁判说理。最高院所作本案裁定即为一例。

笔者引述《行政赔偿规定》相关条款之目的在于探寻最高院所作裁定之裁判思路，试图在现有法律框架内为裁定妥当性寻找实然法律依据。