案情简介

      2004年，王女士与村委会签订房屋租赁合同，合同租赁期间，王女士对所承租房屋进行增建。合同期满后，王女士继续向村委会缴纳租金，村委会也给王女士出具了盖有其公章的票据。后上述房屋遇到征收，王女士针对其加建的房屋向政府递交了履行补偿职责申请，政府一直未作出任何处理结果。后王女士向法院提起诉讼。

案件审理进程

       一审阶段

       一审法院经审理认为，房屋征收补偿决定是因公共利益的需要，在依法征收国有土地上房屋过程中，房屋征收部门与被征收人没有达成征收补偿协议或征收房屋所有权人不明确的情况下，依照有关规定按照征收补偿方案作出的征收补偿决定。

        作出房屋征收补偿决定分两种情形：

        第一种情形，房屋补偿决定作出的对象是被征收人，本案中王女士在增扩建承租房屋时，对增扩建房屋所附着土地并不享有使用权，未办理相关土地审批及增设建筑物的规划手续，亦不能提供增扩建的相关权属证明，无法认定其为被征收人，故王女士不属于第一种情形。

        第二种情形，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。该情形所针对的是被征收房屋所有权人不明确的情况，而本案王女士在诉讼中认为其对增扩建房屋享有所有权。综上，王女士的诉讼请求于法无据，不能成立。依照《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王女士的诉讼请求。

        二审阶段

        二审法院经审理认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定，一般而言，承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为行政诉讼的原告。但是如果用于经营的房屋被征收，承租人在行政补偿中提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，与补偿决定之间具有利害关系，此时承租人可以作为原告提起诉讼。

         王女士与村委会订立的房屋租赁合同约定“合同期满，租赁房屋的装修、改善增设物由承租人自行处理。”合同期满后，王女士怠于行使其权利，又没有签订继续承租的合同，已不属于正常经营的状态。2016年政府下达房屋征收告知书的行为与王女士之间没有利害关系，故其不能成为本案行政诉讼的原告。本案中，王女士既不是行政行为的相对人，也不是与行政行为有法律上的利害关系人，不具有原告资格，应当裁定驳回起诉。原审判决驳回王女士的诉讼请求，系适用法律错误，应予纠正。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定撤销一审判决，驳回王女士的起诉。

         再审阶段

        王女士不服，向最高院申请再审，最高院经审查认为，二审裁定认为营业用房承租人如要求室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失的补偿，可作为原告提起行政诉讼并无不当。

         关于无建房手续房屋在征收中是否能够获得补偿问题，政府及一、二审法院均适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，有利于对被征收人合法权益的保护，本院予以认可。

       《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

        实践中，有的地方以建设年限为标准对是否补偿进行了区分，有的地方规定无审批手续房屋按照建筑成本补偿，还有的地方规定无审批手续房屋不予补偿。因此，对于无建房手续房屋权利人提起的要求补偿的行政诉讼，如房屋未被认定为违法建筑，不宜简单的以不具备原告主体资格为由驳回起诉，而是要结合当地征收补偿的具体规定及征收项目补偿方案等实体审理后加以认定。

        本案中，王女士自行加盖了部分建筑用于经营，该部分建筑并未被按照违法建筑进行处理，王女士起诉要求政府对其建设的房屋进行补偿，不宜否定其原告主体资格。二审法院认为王女士不是行政行为相对人，驳回王女士的起诉不当，一审法院未结合项目补偿方案进行审理事实不清。遂指令二审法院重审。

       案例分析

       在房屋征收过程中，不仅仅是房屋的所有权人可以针对征收主体及相关部门作出的征收公告或补偿决定等提起诉讼，房屋承租人针对其房屋装饰装修及屋内物品搬迁以及经营性房屋的停产停业损失等，都可以要求政府履行相关补偿职责，如果政府不作为，其有权作为原告提起诉讼。特别需要注意的是，房屋承租人针对其加建的房屋，即便没有建房手续，但如果该部分建筑并未被按照违法建筑进行处理，其作为建设人，也是该加建房屋的所有权人，针对该部分建筑也是有权利要求政府进行补偿的，针对政府是否进行补偿安置的行为当然也是有权提起诉讼的。