关于《对省人民政府征用土地行为能否提起行政诉讼》

                   （对《行政复议法》第30条的理解）的评议

                                  作者：李保明

      由中华人民共和国最高人民法院行政审判庭所编的《行政执法与行政审判》是最高人民法院针对行政审判工作出版发行的唯一的指导性综合刊物。但笔者作为长期从事行政诉讼实务和研究的专业律师对本刊物2010年第6集 总第44集的【疑难案例评析】中的文章《对省人民政府征用土地行为能否提起行政诉讼》（对《行政复议法》第30条的理解）读后颇有异议。该文根据《行政复议法》第30条第2款规定，省政府根据其征用土地的批复作出的行政复议决定，具有最终裁决效力，并因此而得出结论：省政府根据其征用土地的批复作出的行政复议决定，不受司法审查，不属于人民法院受案范围。笔者认为该文理解有误，且与《行政复议法》第30条的立法精神明显不符。

      依据最高人民法院关于适用《行政复议法》第30条第1款有关问题的批复（法释 [2003]5号）：根据《行政复议法》第30条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第30条第1款的规定。该批复明确法律另有规定的除外。

    《行政复议法》第30条第2款的规定：根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。因此《行政复议法》第30条第2款规定的征收土地行政主体及其法律关系相当明确，即只有国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据关系相当明确，即只有国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据征收土地的决定而确认土地的所有权或使用权的行政复议决定才是最终裁决。根据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》：最高人民法院法释【2003】5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。所以行政确认法律关系是指国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据勘定、调整或者征收土地的决定而对土地等自然资源的权属争议进行依法确认的行政行为。《行政复议法》第30条第2款明确赋予了国务院和省、自治区、直辖市关于土地自然资源确认的最终裁决权，排除了司法权的合法性审查。因此，省级人民政府作出的城市建设农用地转用和土地征收的批复，并非是对土地等自然资源的确认行政行为，而是对依法取得、权属明确的土地所有权人或使用权人的物权因公共利益的需要，依照法定的权限和程序，动用公权力行使政府征收权的行为。

  “法律恒须规定救济，救济设于权利之后”（ 罗马法格言）。为了保护行政相对人合法权益，《行政复议法》第14条和第30条第1款均规定了行政相对人的救济途经。

     综上所述，笔者认为原文将省政府根据其征用地土的批复作出的行政复议决定，不受司法审查，不属于人民法院受案范围的理解是错误的。

                    （本人作者系广东省深圳市律师协会行政法律师）

                                       二0一二年五月二十四写作于深圳