食品药品监督管理部门针对投诉举报事项的处理

正文

随着现代行政的发展，行政程序逐渐完善、职能分工日趋细化，行政行为越来越多地呈现复杂、专业的特性。一个复杂的行政行为往往体现为一系列行政行为、行政程序等组成的一个完整的行政过程。而过程性行政行为，也称阶段性行政行为，一般发生于一个多阶段行政行为的前、中阶段。

长久以来，对于过程性行政行为是否具有可诉性我国法律未作明确规定，司法实践中也存在一定的争议。虽然司法解释明确规定了为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但是否所有的过程性行政行为均不具有可诉性，我们认为应当把握的宗旨是，过程性的行政行为原则上不具有可诉性，但对于该过程性行政行为对相对人的权利义务产生实际影响的，可以纳入行政诉讼的受案范围。理由如下：（1）确保行政机关正常行使权力。对行政机关基于其法定职责所作出的行政行为的司法审查，应当符合成熟性原则，即行政行为只有发展到一定阶段，达到“成熟”的程度，才允许司法对其进行审查。[1]如果对过程性行为进行司法介入，将可能妨碍行政程序的正常发展，使本应正常推进的行政过程中止或中断，并与行政主体最终的行政行为冲突。换言之，如果允许司法介入尚未“成熟”的、处于过程之中的行政行为，必然产生行政权被司法权取代的后果。确保对行政行为的司法审查遵循成熟性原则，是为了保护行政机关免受司法的不当干扰，即司法权对行政权既要发挥制衡监督的作用，又要秉持谦抑克制的精神，尊重行政权的正常行使，达到司法权与行政权之间的平衡。（2）确保人民法院有效解决纠纷。过程性行政行为涉及的行政程序没有完结，行政机关与行政相对人之间的争议往往并不明确，受影响的权利义务关系还未完全成型，法院此时介入审理容易陷入行政机关与行政相对人抽象的争论之中，无法有效审理案件、解决纠纷。[2]还有学者认为，在行政机关作出最终决定之前，行政法律关系处于不确定状态，亦存在进一步发生各种变化的可能性，法院缺乏进行审查的确定对象和现实条件，不属于“裁判时机成熟”状态。[3]（3）从效率的角度来看，大多数过程性行政行为无独立的行政法律效力，其暂时性的行政法律效力往往因最终行政行为的作出而被吸收、覆盖导致失效，这种情况下阶段性行政行为无独立的诉讼利益，无须裁判。行政相对人可待行政主体最终行政行为作出后提起诉讼，请求法院一并审查。

当然，对于行政行为是否成熟的判断标准随着时间的推移是不断变化的，我们不能完全拘泥于“正常行政程序的最后阶段是否完成”这种形式标准来判断行政行为是否成熟，在有的情况下，尽管行政程序的最后阶段尚未完成，但行政行为已经对行政相对人造成了实质性的不利影响，就应当认为这个行政行为成熟，具有可诉性。故而，过程性行政行为是否可诉必须具有明确的判断标准：（1）形式标准。该过程性行政行为处于整个行政行为的预备阶段和中间环节，没有完全独立，且在整体中不可分割，同时对该过程性行为进行司法审查会妨碍行政主体作出最终行政行为的正常程序。（2）实质标准。该过程性行政行为对行政相对人法律上的权利义务具有实际影响。实际影响区别于事实影响，侧重于对行政相对人的法律影响，且这种影响不能是抽象的、模糊的，即必须是具体的、明确的。综上所述，一般而言，过程性行政行为是否可诉可以遵循两个步骤：第一步，从形式上判断某一行为是否处于整个行政行为的预备阶段和中间环节，在整体中是否不可分割，进行司法审查是否会打断正常的行政程序。第二步，从实质上进一步考察该行为是否对当事人的权利义务产生实际影响。

近些年，最高人民法院出台的司法解释以及相关指导案例，表明了最高人民法院对于过程性行政行为是否具有可诉性的态度。2010年1月4日开始实施的最高人民法院《关于审理行政许可若干问题的规定》第3条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。”2011年8月13日起施行的最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第2条第1项规定，因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。这两个司法解释的相关规定在过程性行政行为是否具有可诉性的判断标准上可以归纳为：过程性行政行为不具有可诉性为原则，具有可诉性为例外，该例外的判断标准是该行为对于当事人的权利义务造成实际影响或者导致行政主体作出最终行政行为的正常程序终止。从近些年的审判实践来看，“赖某安与重庆市人民政府不予复议行政纠纷上诉案”、“延安宏盛建筑工程有限责任公司与延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复上诉案”、最高人民法院2013年发布的第五批指导性案例的第22号案例、2016年发布的第十四批指导案例的第69号案例等，均将行政行为是否对特定行政相对人的权利义务产生了实际影响作为判断是否具有可诉性的核心要件，本规则中选取的第三个案例的裁判结果亦表明了司法实践对过程性行政行为可诉性的审查从形式标准转向实质标准，这也反映了行政诉讼对行政相对人诉权及合法权益的保障。