军路村村民小组与澄迈县政府的三次确权被撤案 海南省高级人民法院 行政判决书 （2009）琼行终字第91号 上诉人（原审第三人）澄迈县金江镇龙坡村委会山内坡村村民小组。 法定代表人：李交圣，组长。 委托代理人：牧永革，海南万理律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）澄迈县金江镇美亭村委会军路村村民小组 法定代表：黄国胜，组长。 委托代理人：林圣全，海南惠海律师事务所律师。 委托代理人：黄国昌，该村民小组村民。 原审被告：澄迈县人民政府 法定代表人：霍巨燃，县长。 委托代理人：陈锦海，澄迈县土地纠纷确权办公室科员。 委托代理人：王远刚，澄迈县土地纠纷确权办公室干部。 上诉人澄迈县金江镇龙坡村委会山内坡村村民小组（以下简称山内村村民小组）因被上诉人澄迈县金江镇美亭村委会军路村村民小组（以下简称军路村村民小组）诉原审被告澄迈县人民政府（以下简称县政府）土地权属处理决定一案，不服海南省第一中级人民法院2009年4月2日作出的（2009）海南一中行初字第38号行政判决，于2009年4月21日通过海南省第一中级人民法院向本院提起上诉。本院2009年6月23日受理后，依法组成合议庭，并于同年7月16日上午在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。山内坡村村民小组的法定代表人李交圣及其委托代理人牧永革，县政府的委托代理人陈锦海、王远刚，军路村村民小组的法定代表人黄国胜及其委托代理人林圣全、黄国昌等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决认定，争议地位于澄迈县金江镇美亭村委会管辖的行政区域范围内，称为＂冲恭岭＂，四至范围为：东至山内坡村林地、南至山内坡村林地和龙潭村柑园防畜沟、西至三足岭村马占村林带、北至原军路大队经济场种植的小叶桉防风林带小路，面积为324．41亩。1953年土改和1962年实施《六十条》时人民政府没有对该地进行过确权发证和“四固定”。1974年，军路村村民小组和山内坡村村民小组曾因该地的耕作使用发生争议，澄迈县驻点路线教育工作队和当时的美亭公社为此曾召集双方到实地处理，但未果。1975年，原军路大队经济场在该地上造林。1980年，经济场解散后，该地附近的村庄的村民在该地上种植短期作物。1989年，山内坡村村民小组的村民在该地上开始造林时，军路村村民小组提出异议再次引发争议，当时的澄迈县委书记彭寿芳批示澄迈县有关部门进行处理，但澄迈县有关部门一直未进行确权处理。2004年11月29日，县政府根据军路村村民小组2004年5月28日的土地确权申请，作出澄府[2004]139号处理决定。军路村村民小组对该处理决定不服，向海南省人民政府申请复议。在复议期间，县政府又自行撤销了该处理决定，重新作出澄府[2005]64号《关于金江镇军路村村民小组与山内坡村村民小组土地权属争议的处理决定》（以下简称64号《处理决定》），认定争议地为国有土地，使用权确定给山内坡村民小组。军路村村民小组不服，再次向海南省人民政府申请复议。海南省人民政府于2005年7月30日作出琼府复议字[2005]第86号行政复议决定，维持了64号《处理决定》。军路村村民小组不服，于2005年8月25日向法院提起行政诉讼。原海南中院以县政府认定争议地为国有土地事实不清，且认定山内坡村村民小组1985年发包土地至今缺乏充分证据为由，作出（2005）海南行初字第175号行政判决：撤销64号《处理决定》；责令县政府重新做出具体的行政行为。山内村村民小组不服该判决提起上诉，海南省高级人民法院作出（2006）琼行终字第38号判决，维持原判。山内坡村民小组于2006年9月25日申请县政府确权。县政府根据山内坡村民小组的申请，于2007年7月26日作出澄府[2007]67号《土地权属争议处理决定书》（以下简称67号《处理决定》）。（ 确定给山内坡村村民小组所有）军路村村民小组不服，向海南省人民政府提起行政复议，海南省人民政府作出维持67号《处理决定》的行政复议决定。军路村村民小组不服，遂向法院提起行政诉讼。 一审判决认为，虽然争议地在1953年土改和1962年实施《六十条》时，人民政府没有进行确权发证和“四固定”，但争议地在农民集体经济组织界线范围内，且自1974年到2004年4月农村土地确权期间一直由附近农民和农民集体经济组织连续使用超过20年，故县政府根据《海南省确定土地权属若干规定》第七条第（四）项的规定，将争议地确定为农民集体所有是正确的。但由于军路村村民小组和山内坡村民小组自1974年至2004年4月农村土地确权期间耕作使用过争议地，且任何一方也不存在独自连续使用争议地超过20年以上的事实，因此，县政府在处理争议地的归属时，应根据争议双方耕作使用争议地的状况来确定，但县政府却仅依据山内村村民小组上世纪八十年代末在争议地上造林的事实而作出67号《处理决定》，将争议地全部确定给山内坡村民小组集体所有，显然属认定事实不清，适用法律错误，所作出67号《处理决定》，应予撤销。军路村村民小组诉请撤销67号《处理决定》理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2目之规定，判决：撤销县政府作出的67号《处理决定》。 山内坡村村民小组上诉称：一审法院以公证书存在问题，否定公证书和《承包田尾岭坡地合同书》的真实性，属认定事实错误。事实上，争议地从1985年开始山内村村民小组就发包给本村村民李启伟、李启雄使用，而不是1989年才开始使用，有承包人的调查笔录、公证书、《承包田尾岭坡地合同书》、《林木采伐许可证》等证据互相印证。县政府经过大量调查，在双方均拿不出确凿证据证明土地归属的情况下，结合山内村村民小组自1985年开始使用争议地的事实，根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条规定，作出67号《处理决定》，认定事实清楚，适用法律正确，一审法院判决撤销67号《处理决定》错误，请求二审撤销一审判决，维持县政府作出的67号《处理决定》。军路村村民小组答辩称，争议地在1974年开始使用时双方就发生纠纷。1975年原军路大队经济场在该地上造林，农场解散后，军路村村民在该地上零星使用。即使像山内坡村村民小组所说，他们1985年发包给李启伟、李启雄两人，且已作了公证，但其发包未经我们同意，生效的法院判决也未对发包和公证行为予以认可。《海南省确定土地权属若干规定》第十八条授权政府根据事实情况作出处理，而不是政府想怎么做就怎么做。综上，一审判定认为事实清楚，适用法律正确，请求二审法院予以维持。 县政府答辩称：本案争议地在农民集体经济组织界线范围内。自1974年至今一直由附近农民及农民集体经济组织种值使用，连续使用已经超过20年，该地应为集体土地。1974年，山内坡村村民小组已经在该地上种植作物，1985年由其发包给本村村民李启伟、李启雄种植小叶桉树，且办理了公证。虽然军路村村民小组曾在该地上耕作，1975年军路大队经济场也在该岭上造林，但1980年农场解散后不再使用，据此，县政府根据土地的实际使用情况，依据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条规定，将争议地确定给山内坡村村民小组集体所有是正确的。请求二审法院维持县政府作出的67号《处理决定》。 经二审开庭审理查明，一审认定事实清楚，证据充分。 本院认为，争议地农民集体经济组界线范围内，自1974年至今一直由附农民及农民集体经济组织使用，连续使用超过20年，县政府据此依法将争议地确定为农民集体所有是正确的。但在1974年至2004年农村土地确权期间，军路村村民小组和山内坡村村民小组均耕作使用过争议地，县政府在作出确权决定时，不考虑军路村村民小组曾经使用过争议地的事实，将争议地全部确定给山内坡村村民小组集体所有，所作出67号《处理决定》，属认定事实不清，一审判决撤销县政府作出的67号《处理决定》是正确的，本院应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉。维持原判。 二审案件受理费50元由山内坡村村民小组负担。 本判决为终审判决。 审判长：林玉冰 审判员：王立雄 代理审判员：张孟琴 二00九年七月二十七日 附：相关法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十一条第（一）项规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。 审核：林玉冰 撰稿：林玉冰 校对：赵道远 印刷：冼时平 海南省高级人民法院 2009年7月27日印制 共印35份2004年11月29日， 林圣全律师办案心得 自2004年11月开始至2009年7月27日省高院的终审判决，县政府先后三次作出的土地确权决定，经本律师代理军路村村民小组对该争议地进行代理服务，先后三次撤销县政府作出的土地确权决定，心得有三： （1）挖掘事实依据 县政府作出139号处理决定，确定争议地给山内坡村使用后，在复议过程中，又自己撤掉该决定，以及在复议后的两级两次判决中，均撤销了县政府先后作出的64号和67号决定，是因为本律师在代理过程中，利用证据，充分论证存在1974年发生争议、1975-1980年本人代理方军路村经济场在该地种树、1988年仍在处理所种植树木以及1989年请求县委书记处理争议地的事实，在事实面前，省政府复议办、两级法院充分支持我们的主张； （2）阐明法律规定 针对64号决定中确定争议地为国有、山内坡村使用的决定，指出其违反《海南省确定土地权属若干规定》第 七条第（四）项：“在集体组织范围内”属集体土地的规定；针对139号及67号决定中确定争议地为山内坡村所有的决定，指出其违反《海南省确定土地权属若干规定》第 十八条所规定的“双方均拿不出确凿证据的”才可由政府根据具体情况决定其归属的法律适用前提，指出其在本人代理方军路村有使用该地的确凿证据的前提下适用该条错误；同时指出，即使本人代理方军路村没有使用该地的确凿证据，县政府也只能根据“具体情况”决定其归属，而本案的具体情况是双方均使用过争议地，但均未达20年，；根据《海南省林地权属纠纷历史遗留问题调处工作实施方案》第五条第（六）项“纠纷双方都不能提供合法的林地权属凭证的按双方各一半处理。”的规定，67号决定违法 。 （3）诉讼路漫长 争议地确权，主权在政府，即使多次诉讼胜诉，但胜诉判决也只能撤销原具体行政行为，确权又重新开始，《行政诉讼法》第55条虽规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。但被告以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，却没有行政问责的机制，相对人也只能再次通过诉讼来解决，诉讼路漫长，且重复。