海 南 省 高 级 人 民 法 院

行 政 判 决 书

（2009）琼行终字第152号

上诉人（原审原告）儋州市王五镇东光村委会周宅村民小组。

法定代表人符彦昌，组长

委托代理人周有祥，男，汉族，1976年10月1日出生，广州市美益香料有限公司职工，住海南省海口市龙华区大同一横路。

委托代理人唐树宝，海南维特律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）儋州市人民政府

法定代表人张琦，市长。

委托代理人孙国碧、曾常识，该市政府法制办公室公务员。

原审第三人儋州市王五镇流方村民委员会。

法定代表人羊小良，主任。

委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。

      上诉人儋州市王五镇东光村委会周宅村民小组（以下简称周宅村民小组）因其诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）于2008年1月15日作出的儋府（2008）9号《儋州市人民政府关于王五镇流方村委会与东光村委会周宅经济合作社土地权属纠纷的处理决定》（以下简称9号决定）土地行政裁决一案，不服海南省第一中级人民法院（2009）海南一中行初字第76号行政判决，于2009年7月27日向本院提起上诉。本院于2009年10月14日立案受理后依法组成合议庭，并于同年10月28日在本院第二审判庭公开开庭审理。上诉人周宅村民小组的法定代表人符彦昌及其委托代理人周有祥、唐树宝，被上诉人儋州市政府的委托代理人孙国碧、曾常识，原审第三人儋州市王五镇流方村民委员会（以下简称流方村委会）的法定代表人羊小良及其委托代理人符定福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

      原审认定，争议土地名叫“剪刀岭”，位于周宅村以北、流方村以南，东至流方村张逢田，南至周宅村符庆恩林地，西至江边，北至香头田，面积为231.38亩。争议地原属荒地，土改时没有分配给农民，“四固定”时也没有固定给某一农民集体。流方村委会于1962年组织村民造林建立林场后一直由其管理使用。2000年1月7日，流方村委会将该地发包给海南金华林业有限公司造林，周宅村民小组进行阻止，从而引起纠纷。2003年12月2日及2004年4月5日儋州市政府作出儋府（2003）107号《儋州市人民政府关于王五镇流方村委会与东光村委会周宅村土地权属纠纷的处理决定》（以下简称107号决定）及对该处理决定的《更正说明》。周宅村民小组申请行政复议，海南省人民政府于2004年5月31日作出行政复议决定予以维持。周宅村民小组提起行政诉讼，原海南省海南中级人民法院于2004年11月8日作出（2004）海南行初字第77号行政判决撤销了107号决定及对该决定的《更正说明》。流方村委会不服提起上诉，但应未交上诉费，海南省高级人民法院裁定按自动撤诉处理。2008年1月15日，儋州市政府作出9号决定，对争议地的权属争议重新进行了处理，认为争议双方均拿不出合法有效的证据证明争议地属其农民集体所有，遂依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款，原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条之规定，决定：（一）双方争议的剪刀岭231.38亩土地，东至流方村张逢田，南至周宅村符庆恩林地，西至江边，北至香头田，该地所有权属国家所有；（二）争议地中，A1部分227.38亩土地使用权属流方村委会所有；A2部分4亩土地使用权属周宅村民小组所有。周宅村民小组仍不服，申请行政复议，海南省人民政府于2009年1月9日作出行政复议决定予以维持。周宅村民小组遂提起本案行政诉讼，请求撤销9号决定。诉讼中，周宅村民小组对流方村委会使用争议地造林的事实予以承认，流方村委会也承认争议地中有4亩周宅村民小组耕作的插花地。

     原审认为，争议地原属荒地，土改时没有分配给农民，“四固定”时也没有固定给某一农民集体，且从1962年流方村委会组织村民造林建立林场后一直由其管理使用，并多次砍伐林木。到2000年1月7日，流方村委会将此地发包给海南金华林业有限公司种植纸浆林，与周宅村民小组发生争议。在诉讼中，周宅村民小组对流方村委会使用争议地造林的事实予以承认。周宅村民小组主张争议地属其农民集体所有，但无充分证据证实。周宅村民小组称其自1972年起就对争议地有争议并多次请求政府解决，也没有证据证实。因此，周宅村民小组提出争议地属其农民集体所有，儋州市政府作出处理决定侵犯其合法权益，没有事实根据，其诉请理由不能成立。据此判决驳回周宅村民小组的诉讼请求，案件受理费50元由周宅村民小组负担。

     上诉人周宅村民小组上诉称，一、1962年“四固定”时，原王五公社已经将争议地依法固定给了原东光大队周宅一、二队即上诉人，证人符新华的证言可以证实。根据原儋县王五公社革委会1978年9月30日作出的《讨论决定》，原王五公社党委是在1965年才作出划拨剪刀岭地区为原审第三人造林决定的，说明争议地在1962年已固定给了上诉人。另从四固定的原则来看，由于剪刀村于1952年迁入周宅村民小组，名叫“剪刀岭”的土地也一并归属上诉人管辖，上诉人认为1962年已经将剪刀岭固定给上诉人是有法律依据的。二、上诉人自1972年就对争议地有争议并多次请求政府解决，有多份证人证言可以证实，另《讨论决定》也确认了四个事实：第一、1965年决定划剪刀岭归原审第三人用于造林；第二、1972年原审第三人的少量人员开始进入剪刀岭造林；第三、1974年原审第三人正式组建林场开始大规模造林，遭到上诉人的极力反对；第四、双方矛盾激化后，1978年由公社解决土地纠纷小组协调，形成了上诉人被迫妥协的协议。三、原审认定原审第三人1962年组织村民造林建立林地，仅凭三份证人证言就直接认定，不但错误，也不公平。同样是证人证言，上诉人提供的用来证明原审第三人1972年开始在剪刀岭造林的证人证言，法院确不予采纳，明显违背了公平公证原则，且《讨论决定》同样确定了是1974年由原儋县热带局和公社党委统一组织各大队造林方案，明确剪刀岭地区为原审第三人造林区，同年原审第三人成立农场，而不是从1962年就组织村民造林建林场并一直使用管理至今。综上，争议地已经在“四固定”时固定给了上诉人，上诉人自1972年起就对原审第三人的开荒造林行为有异议，并多次请求政府解决，争议地应当确认归上诉人所有。故请求撤销原审判决，判令将争议地重新确权给上诉人所有。

     被上诉人儋州市政府答辩称，9号决定认定事实清楚，程序合法，虽然决定中没有适用《海南省确定土地权属若干规定》第十八条规定，存在不妥，但决定中已明确便是是本着尊重历史、实事求是、有利于社会稳定和发展经济的原则进行确权，根据本案实际适用情况及原海南省海南中级人民法院（2004年）海南行初字第77号生效判决，将争议地中大部分土地确权给流方村委会、4亩土地确权给周宅村民小组并无不当。周宅村民小组主张争议地权属没有充分证据证实，原审判决驳回其诉讼请求的正确，应予维持。

      原审第三人流方村委会述称，争议地原属荒地，土改时没有分配给农民，“四固定”时也没有固定给某一农民集体，儋州市政府将争议地定性为国有土地正确。周宅村民小组主张争议地在“四固定”时已经固定给其农民集体所有，没有合法有效的证据予以证明。流方村委会从1962年就开始使用争议地至2001年，周宅村民小组在2001年前没有提出过异议，即使根据其二审补充提交的《讨论决定》也只能说明在1978年之前曾有异议。综上，原审判决认定事实清楚，证据确凿充分，周宅村民小组上诉理由不能成立，应依法予以驳回，维持原判。

     本院经审理查明，儋州市政府处理的争议地面积231.38亩，周宅村民小组认为其主张权属的部分土地即剪刀岭的实际面积仅为177.4243亩。流方村委会建立林场后组织其村民从70年代开始使用大部分争议地造林，2000年1月发生纠纷后停止使用。周宅村民小组2001年在部分争议地上种植了甘蔗、蕃薯，2004年在部分争议地上种植了小叶桉树。儋州市政府在作出9好决定前，没有通知争议各方到现场指界，也没有组织争议各方进行协商。出上述事实外，原审认定的其他事实清楚，各方当事人也没有提出异议，本院予以确认。

      另查明，2003年12月2日，儋州市政府作出107号决定，确认双方争议的剪刀岭地，面积231.38亩的所有权和使用权属流方村委会林场。2004年4月5日，儋州市政府作出对该处理决定的《更正说明》，将上述决定内容更改为：双方争议的剪刀岭地面积，231.38亩所有权和使用权属流方村委会。2004年11月8日，原海南省海南中级人民法院作出（2004）海南行初字第77号行政判决，认为周宅村民小组插花在231.38亩争议地范围内有4块面积为4亩的熟地，周宅村民小组村民使用此地的具体时间等情况及其是否拥有权属，儋州市政府的上述两个处理决定，未予查明和认定，就将周宅村民小组的4亩插花熟地权属一并确认给流方村委会，属事实不清，主要证据不足，亦没有法律依据，遂判决撤销上述107号决定及《更正说明》。

     本院认为，一、争议地周边均是农村集体所有土地，现有证据可以证明从70年代开始流方村委会就开始在部分争议地上造林，并一直使用至2000年，周宅村民小组在2004年以前就已经使用了4亩熟地，周宅村民小组2001年又使用了部分争议地。根据《中华人民共和国土地管理法》第八条规定“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的意外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属农民集体所有”。《海南省确认土地权属若干规定》第七条第（四）项规定“以下土地属于集体所有，但依照本规定第六条规定属于国家所有的除外：……（四）在农民集体经济组织界线范围内，农民集体经济组织连续使用20年以上，现在仍继续使用的土地及其间的零星荒地；”儋州市政府依照原国家土地管理局《确认土地所有权和使用权的若干规定》第十八条之规定，将全部争议地确认为国有土地不当。二、儋州市政府在重新作出处理决定前没有依法组织争议各方共同到现场指界，程序不合法，导致A1、A2两块土地界线的划定缺乏事实根据。三、儋州市政府作出的9号决定认定后争议各方均拿不出合法有效证据证明争议地属其农民所有，因而确认为国家所有，但没明确将A1块土地使用权确权给流方村委会、A2块土地使用权确权给周宅村民小组的法律依据，属适用法律错误。四、儋州市政府9号决定虽然明确是本着尊重历史、实事求是、有利于深灰稳定和发展经济的原则，并根据原海南省海南中级人民法院于2004年11月8日作出的（2004）海南行初字第77号行政判决进行确权，诉讼中儋州市政府也认可本应当适用《海南省确定土地权属若干规定》第十八条而没有适用。但是，（2004）海南行初字第77号行政判决知识认为周宅村民小组插花在争议地范围内有4块面积为4亩的属地，儋州市政府对周宅村民小组村民使用该地的具体时间等情况及其是否拥有权属未予审查认定，就将周宅村民小组的4亩插花属地权属一并确认给流方村委会，属事实不清，主要证据不足，亦没有法律依据，而儋州市政府在重新确权过程中，仍然没有对周宅村民小组使用争议地的具体时间、面积及是否应当拥有权属进行审查和认定，而且即使是适用《海南省确定土地权属若干规定》第十八规定，儋州市政府也没有依照该规定，在调节不能的情况下方可在综合考虑使用现状，历史演变、方便生产生活等因素的前提下依职权作出处理决定。因此，儋州市政府9号决定将A1块土地使用权确认归流方村委会、A2块土地使用权确认归周宅村民小组，认定事实不清，使用法律错误，程序违法。应予撤销。

      综上，原审认定事实基本清楚，但适用法律错误。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二项、第五十四条第（二）项、最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：

一、撤销海南省第一中级人民法院（2009）海南一中行初字第76号行政判决；

二、撤销儋州市人民政府于2008年1月15日作出的儋府（2008）9号《儋州市人民政府关于王五镇流方村委会与东光村委会周宅经济合作社土地权属纠纷的处理决定》，有儋州市人民政府重新对争议地权属作出处理。

三、二审案件受理费100元由儋州市人民政府负担。

本判决为终审判决。

审  判 长      钱  冰

      审  判  员   林玉冰

                                                                                                                            代理审判员  张孟琴

二OO九年十二月一日

书 记 员    罗金洁