郭玉峰
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郭玉峰律师亲办案例
中国首例公众阻止通信基站（手机信号塔）建设“侵权” 胜诉案
来源：郭玉峰律师
发布时间：2009-08-16
浏览量:2364
案情摘要
随着我国经济的发展，“手机”这个我们曾经陌生又向往的奢侈品已与我们形影不离，“通信基站”这个我们曾经感到很神秘又离我们很遥远的庞然大物，也接踵而至。人们在享受方便的同时，健康也在经受着电磁辐射的考验。全国各地因建通信基站与公众发生的纠纷连续不断，冲突愈演愈烈，其中是非曲直，众说纷纭。本案正是这样的一起纠纷：中国联通有限公司A分公司（以下简称A分公司）在某县某街道学校、幼儿园附近及居民住房中央建通信基站，当地居民认为该基站产生电磁辐射，对人体造成损害，不应在此敏感位置建设，要求A分公司出示建造通信基站的相应审批手续，但A分公司却未能出示，该街道居民表示强烈抗议，A分公司的施工人员不得不撤离施工现场。A分公司认为该街道居民侵犯了其合法权益，以居民代表为被告向人民法院提起诉讼。这起发生在河北省某县某街道居民抗议非法建通信基站的事件，决不是个案，在全国很多地区都发生过类似情况，本案只是其中的一个典型。
原告中国联通有限公司A分公司（以下简称A分公司）
被告杨××，男，汉族，45岁，河北省某县某街道居民，该街道居民代表。
一、案情介绍
2006年4月25日，中国联通有限公司A分公司与某县某街道居民李××签订租赁合同，租用李××宅院建设GSM移动通信基站，该基站位置在该街道居民住房中央，且南边不足50米是本街道小学，东西两边不足100米处有两个幼儿园。该街道居民认为该基站有电磁辐射，会给人体造成损害，法律应当是禁止在这样的敏感位置建设的。2006年5月19日在通信基站施工过程中，杨××及其他居民闻讯后到达施工现场，要求A分公司出示建通信基站相关审批手续，A分公司却迟迟拿不出来，该街居表示强烈抗议，2006年6月4日，A分公司施工人员只好撤离施工现场。之后，A分公司认为该街道居民侵犯了其合法权益，以居民代表杨××为被告，向河北省某县人民法院提起侵权诉讼，请求判令被告杨××停止侵权，并赔偿原告A分公司损失10万元
二、诉讼过程、诉讼策略、代理意见、审判结果
一审诉讼 大获全胜
原告A分公司认为被告杨××以该基站有辐射对人体造成损害为由，要求A分公司出示相关审批手续，阻碍了施工进程，构成侵权行为。
笔者作为被告居民代表杨××的代理人依法参加诉讼，认为原告A分公司在该街道居民住房中央所建GSM通信基站没有任何相关审批手续，是违法基站，不受法律保护；被告杨××不构成侵权，赔偿无从谈起。具体代理意见如下：
（一）、原告逾期举证，视为放弃举证权利，没有任何有效证据证明其事实主张，应由其承担败诉后果。
原告申请证人出庭作证，没有在法定期限内提出（应在举证期限届满十日前提出），因此原告提供的两位证人没有出庭的资格，不能出庭作证，被告也不同意质证。
原告提供的某地级市规划局颁发的《建设工程规划许可证》是在举证期限届满后向法院提交的（举证期限届满是2006年10月23日，在2006年11月2日向法院提交，该许可证的颁发时间是2006年10月30日），人民法院对原告逾期提交的此证据不应组织质证，被告不同意质证，这份证据显然是无效的证据，人民法院不能采信。
最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条规定：当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利；第四十七条规定：未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据；第二条第二款规定：没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。
（二）、原告A分公司在没有任何相关审批手续的情况下，擅自在该街道居民住房中央建GSM通信基站不具有合法性，其所建基站属于违法建筑。
依据国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》和《河北省电磁辐射环境保护管理办法》的有关规定，原告A分公司建通信基站应向河北省环境保护局办理环境影响申报登记和环境影响评价审批手续，同时应向当地城市规划部门办理城市建设工程规划许可证。A分公司至今仍然没有办理在该街建通信基站的相关审批手续，是在违法建设基站。违法基站已成为新的环境污染源，不受法律保护，相反，它成为法律坚决打击和取缔的对象。
（三）、被告杨××没有实施侵权行为，其要求原告A分公司出示建通信基站的相关审批手续的行为不构成侵权。
一般侵权的民事责任是构成要件完全的民事责任，必须同时具备民事责任的全部构成要件——主观过错、行为的违法性、因果关系、损害事实才能成立。
本案中，被告杨××只是要求A分公司出示建造通信基站的法定审批手续，并未实施其他行为，主观上没有任何过错，这些相应的审批手续原本就是原告在建通信基站之前应当依法主动办理和出示的，然而，原告A分公司根本没有办理，过错完全在原告自身。
被告要求原告出示相关审批手续的行为不具有违法性。原告的撤离与被告杨××及其他居民要求其出示相关审批手续无必然的因果关系，是因其没有办理法定审批手续的自身原因所造成。
我们通常所说的侵权是指对合法权益的侵犯，而对非法利益的打击是法律提倡的。
因此，被告杨××的行为非但不构成侵权，反而是在维权，是在同违法通信基站污染环境作斗争。
（四）、原告A分公司的通信基站不得建在居民住房、幼儿园、学校等敏感建筑物附近，在敏感建筑物附近建基站相关部门是不应该也不会审批的。
国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》第二十条第二款规定：在集中使用大型电磁辐射设施或高频设备的周围，按环境保护和城市规划要求划定限制区，不得修建居民住房和幼儿园等敏感建筑物。那么此规定反过来也可以这样理解：在居民住房和幼儿园等敏感建筑物附近，按环境保护和城市规划要求不得建通信基站这样的电磁辐射设施。本案中，该街道早已被规划好，居民祖祖辈辈生活在这里，原告A分公司的通信基站建在该街居民住房中央，且该基站位置南边不足50米是小学，东西两边不足100米处是两个幼儿园，在这个敏感位置，法律严格禁止建通信基站这样的电磁辐射设施，另外，在邻村西南距离该街道不足500米处及与该街仅一河之隔的某县第二中学后院已经分别建有基站并运行，若再在该街道建一个通信基站，势必造成这些基站集中使用的局面，进而会导致这些地方局部电磁辐射强度增大，对人体造成损害。
综上所述，某县人民法院应当依法驳回原告A分公司诉讼请求。
某县人民法院作出（2006）某民初字第524号民事判决：“经审理查明，2006年4月25日，原告中国联通有限公司A分公司在未履行环保、规划等相关审批手续的情况下，与某县某街居民李××签订租赁合同，租用李××宅院土地建设移动通信基站。合同签订后便立即开始施工建设，而被告杨××与李××系邻居关系。2006年5月19日，被告杨××及其他村民闻讯后到达施工现场，要求原告出示相关审批手续，并阻止原告施工。2006年6月4日，原告撤离施工现场。原告在诉讼期间于2006年10月30日在某地级市规划局办理了“建设工程规划许可证”。上述事实有原、被告陈述及其他证据在卷证实。原告在举证期限内未向本院提供建设通信基站行为合法的相应证据。
本院认为，依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》的有关规定，原告建通信基站应向省级环保行政主管部门办理环境影响申报登记和环境影响评价审批手续；同时原告在施工建设时也应办理城市建设工程规划许可证。而原告在未办理相应审批手续的情况下便擅自施工建设通信基站，其行为不具有合法性。故被告杨××阻止施工的行为未构成对原告的侵权。原告于诉讼期间虽然在某地级市规划局办理了“建设工程规划许可证”，并在举证期限届满后向本院提供了该证件，但被告杨××对该证据不予质证，且该证件的颁发时间为2006年月10月30日，显然不能证明原告在2006年4月份开始施工建通信基站行为的合法性，故原告要求被告杨××停止侵权并赔偿损失的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国民法通则》第五条之规定，判决如下：
驳回原告中国联通有限公司A分公司的诉讼请求。”
二审诉讼 波澜不惊
原告A分公司不服一审判决，向某地级市中级人民法院提出上诉。A分公司认为：“虽然在本案诉讼过程中，某市规划局于2006年10月30日为A分公司颁发了《建设工程规划许可证》超过了举证期限，但是某市规划行政主管部门对该通信基站的合法性予以了追认。即使按照一审判决的理解‘不能证明原告在2006年4月份开始施工建通信基站行为的合法性，被上诉人不承担侵权赔偿责任’。但从2006年10月30日上诉人取得《建设工程规划许可证》后，被上诉人就应该立即停止侵权，一审判决也应对该项事实部分予以认定，一审判决却割裂整个案件事实，显属错误。上诉人提交的《建设工程规划许可证》系新的证据，不应受到举证期限的限制，应当作为认定案件事实的证据使用。上诉人在建基站过程中，由河北省环境检测管理站进行检测，对人身健康不会造成损害。一审判决依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》的有关规定下判，未明确上诉人违反哪条规定，显属适用法律不当。综上所述，望二审法院依法改判被上诉人杨××立即停止侵权，维护上诉人的合法权益。”
笔者认为：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
笔者针对A分公司的上诉理由，根据本案的事实，二审提出以下代理意见：
（一）、A分公司的上诉理由丝毫站不住脚，属无理缠诉。
上诉人A分公司所说某地级市规划行政主管部门对该通信基站合法性的追认是非常错误的。“追认”只适用于部分民事活动，民事活动中法律赋予当事人“意思自治”的权利，当事人对于部分民事行为事后可以追认。而本案中规划行政主管部门的规划行为是一种行政行为，行政行为是程序性要求极严格的，若程序不对，则这种行政行为违法、错误，行政行为根本没有什么追认可言。某市规划局于2006年10月30日才为上诉人颁发《建设工程规划许可证》，恰恰证明A分公司于2006年4月25日在该街所建基站是没有任何审批手续的违法基站。另外，规划行政行为也不适用于“补办证”，因为总是规划在先，而项目的建设在后。岂有先建设，后规划的道理？
A分公司一审时仅仅起诉2006年5月19日被上诉人阻挠其建基站，并没有起诉被上诉人在2006年10月30日也对其建基站进行了阻挠。根据我国民事诉讼“不告不理”的审理原则，A分公司在一审时起诉什么，怎么起诉，一审法院也就只能就上诉人（一审原告）的起诉进行审理，一审判决并没有割裂整个案件事实，而是在严格依法办案。2006年10月30日之后，上诉人并没有再继续施工建违法基站，被上诉人杨××又怎么可能去侵权？
上诉人一审提交的《建设工程规划许可证》不是新证据。该证件不是在一审举证期限届满后新发现的，“新发现的”说明在起诉前或起诉时该证据就已经存在，只是在举证期限届满之前没有发现而已，《建设工程规划许可证》是上诉人建基站之前就必须依法办理的，这点上诉人最清楚，又何谈“新发现”呢？另外，上诉人在一审阶段也没有申请延长举证期限。
上诉人在该街道的违法基站没有建成，更不存在试运行，河北省环境检测管理局又怎么可能对一个尚未建成的通信基站进行检测呢？
一审法院是依据《中华人民共和国民法通则》第五条之规定作出判决，而不是依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》有关规定下判，只是依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》的规定说明和论证了上诉人不办理相应审批手续，擅自建设通信基站不具有合法性。
(二)、二审法院应判决驳回A分公司的上诉，维持原判。
上诉人在没有办理相应审批手续的情况下擅自在该街道建设通信基站，显然是违法的。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，二审法院应判决驳回A分公司的上诉，维持原判。
令该街道居民及笔者本人遗憾的是，河北省某市中级人民法院作出（2007）某市民一终字第56号民事裁定：“本院认为，原判认定事实不清，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销某县人民法院（2006）某民初字第524号民事判决； 二、发回某县人民法院重审。
重审诉讼 晴空万里
被告杨××接到某县人民法院送达的重审此案的“举证通知书”和“传票”后，该街道居民深感疑惑和不安，疑惑的是本案一审判决正确无疑，某市中级人民法院为何发回重审；不安的是这可能是A分公司在采用“拖累”战术，更可能是缓兵之计，如果A分公司现在办理了审批手续怎么办？结果又将会如何？
面对被告杨××及其他居民的询问，看着他们企盼的眼神，笔者给了他们明确地答复：“重审仍然必须依据A分公司一审起诉状中的事实及理由来审判，若A分公司真得拿出了相应审批手续，那也是现在刚刚办理的，仅从时间上来看，反而充分证明了A分公司于2006年4月25日在该街道所建通信基站是没有任何审批手续的违法基站。假如A分公司真能办理在这个敏感位置建通信基站的审批手续，那又为何急于在2006年4月25日没有手续的情况下施工建基站呢？随后，又何必在没有任何审批手续的情况下急于向某县人民法院起诉来赌输赢呢？”
随着重审诉讼的进行，笔者去法院查阅了案卷材料，果不其然，A分公司在重审阶段向法院提交了某市规划局颁发的《建设工程规划许可证》（一审逾期提交）、《河北省辐射环境管理站监测报告》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书基站总表》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书（报批版）》、《河北省环境保护局（批复）》，这些所谓的“审批手续”均是2006年11月份以后的文件。
笔者和负责重审的办案人员进行交涉，认为重审案件当事人不能重新举证，否则，一审举证期限将变得毫无意义；发回重审的实质和立法本意是要求法院根据当事人的一审举证情况，结合一审诉辩情况对案件事实的重新判断和认定，人民法院不应允许A分公司在重审阶段重新举证，但审判人员认为笔者所说并没有相应的明确法律依据。为充分维护委托人的合法权益，笔者只能与委托人一道积极应诉，庭审之初，原告方反复强调：“我公司在2006年11月份已经有了相关手续，被告从2006年11月份以后应当立即停止侵权，法院应予以支持。”笔者进行反驳：“2006年5月19日，被告及其他居民要求原告出示相关审批手续，抗议违法建基站的行为不具有持续性，原告所要求责令被告2006年11月份以后应当停止侵权，实际上是对其一审诉讼请求和事实理由的变更，重审阶段不允许原告变更诉讼请求。”并提出了下列代理意见：
（一）、原告于2006年4月25日在某街道所建通信基站不具有合法性，是违法基站，不受法律保护；原告重审阶段不能重新举证，且其重审阶段提供的证据也不是法定审批手续。
1、原告提供的2006年10月30日由某市规划局颁发的《建设工程规划许可证》不具有合法性，不具有真实性，与本案无关联性。根据《某市城市规划管理办法》第五条第四项之规定，本案所涉及的《建设工程规划许可证》应当由某县规划部门核发，而不应由某市规划局来核发。根据河北省《电磁辐射环境保护管理办法》第八条的规定，原告在申请办理《建设工程规划许可证》时，必须向规划行政部门报送环境影响登记或环境影响评价批准文件，否则规划部门不能给予办理相应的规划审批手续。本案中，某市规划局在原告没有也不可能报送环境影响登记、环境影响评价审批文件的情况下为其颁发的《建设工程规划许可证》（该证颁发的时间是2006年10月30日，而其他所谓的“文件”均是2006年11月份后的）是严重违法的，不具有真实性，是弄虚作假的结果。另外，该《建设工程规划许可证》中位置一栏写的只是“某街”，并没有具体、准确标明就是本案所建基站的位置，而某街村子庞大，耕地面积也有几万亩，显然与本案无关联性。
该《建设工程规划许可证》颁发时间是 2006年10月30日，而原告在该街道建基站的时间是2006年4月25日，这恰恰说明了原告在该街建基站时是没有经规划的违法基站。因为，总是规划在先，项目的施工建设在后，这才能称之为“规划”。
2、原告提交的《河北省辐射环境管理站监测报告》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书基站总表》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书（报批版）》、《河北省环境保护局（批复）》均不是依法应由河北省环境保护局办理的环境影响申报登记和环境影响评价的审批手续，不能证明原告2006年4月25日在该街建设基站的合法性；而且，这些均是2006年月11月份以后的文件，恰恰证明了原告于2006年4月25日在该街建基站是没有任何法定手续的违法基站。
《河北省辐射环境管理站监测报告》与本案没有关联性。该监测报告的监测类别是“验收监测”，而本案中的基站尚未建成，更未运行，怎么可能有验收监测呢？试问：“是对什么的验收？又是监测的什么？”明显与本案没有关联性。
《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书基站总表》与本案没有关联性。该基站总表中，根本没有本案中在该街道建基站的名单，与本案无任何关联性。庭审时，原告方说：该基站总表中的163号“×城基站”是本案中的该街道所建基站，明显是错误的，此“基站总表”中明确显示：163号“×城基站”的位置在某县×城村中间，×城村属某县×城乡，与该街道相距近30公里；再者说，原告提供的所谓《建设工程规划许可证》的位置一栏写的是某街，而此“基站总表”中163号“×城基站”位置在某县×城村中间，两者截然矛盾，充分说明了原告方说的位于某县×城村中间的163号“×城基站”根本不是本案中拟在某街建的基站。既然该基站总表中没有本案所建基站的名单，那么，此基站总表与本案在某街建造的基站便无任何的关联性，反而充分证明原告在该街建造的基站是没有任何依据的违法基站。
《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书（报批版 ）》与本案没有关联性，更不能证明原告在该街所建基站是合法的。该报告书第109页倒数第2段最后两行写明“基站站址基本合理”，这也就是说基站站址不是全部都合理，有一部分是不合理的，因此，也就不能证明原告在该街所建基站站址是合理的。另外，该报告书中的几位专家的个人意见，不能代替河北省环境保护局的法定审批手续，更无任何法律效力可言。
《河北省环境保护局（批复）》与本案没有关联性。该（批复）第1段第6行写明：“本报告书属于回顾性评价。”本案中通信基站尚未建成，更未运行，显然，该（批复）作为对以前所建基站的回顾性评价，并不适用于本案未建成的基站。况且，该（批复）也只是一般评价性文件，并不是法定的环境影响申报登记和环境影响评价审批手续。
由上可知，原告提供的均不是依法应由河北省环境保护局核发的环境影响申报登记和环境影响评价审批手续，提供的《建设工程规划许可证》也不是相应法定规划部门依合法程序所颁发，不能证明所建基站的合法性。原告所提供的这些文件都是一审诉讼结束后办理的，时间均是2006年10月30之后，恰恰证明了原告于2006年4月25日在该街道所建基站是在没有办理任何审批手续的情况下擅自建设的违法基站，违法基站不受法律保护，是法律的打击对象。
（二）、本案被告杨××不构成侵权（一审阶段已阐述）。本案被告及其他居民的行为属于环保自力救济行为，且行为没有超过必要的限度，若原告的违法基站建成运行，居民再维权将会更加困难。
（三）、2006年5月19日被告要求原告出示建基站法定审批手续的行为不具有持续性，原告所要求法院责令被告2006年11月份以后停止侵权，实质上是对其一审诉讼请求和事实理由的变更，重审阶段原告不能变更诉讼请求，因此，人民法院不能支持原告的这一说法。
综上所述，某县人民法院重审本案应只是针对一审中可能造成二审发回重审的情况，根据原、被告一审举证情况来进行，仍应判决原告败诉。原告提供的证据均不是法定的审批手续，所建基站是违法基站，被告杨××没有侵权，人民法院应当驳回原告中国联通有限公司A分公司的诉讼请求。
庭审结束之后，原告A分公司已明显感觉到胜诉无望，于2007年11月20日向某县人民法院主动提出撤诉申请，当日，某县人民法院作出（2007）某民初字第465号民事裁定，准许原告中国联通有限公司A分公司撤回起诉。至此，原告A分公司诉某街道居民代表杨××阻止通信基站建设侵权一案，虽经一波三折，但终以该街居民的全面胜利而划上句号。A分公司已不在该位置建通信基站，某街道居民的绿色家园得到根本维护。
掩卷深思
一、本案涉及到理论界的“环保自力救济”问题，学术界也有人提出“环境自卫权”理论。
经济发展所带来的环境危机，已关系到人类的生存和发展，于是现实中人们采取各种方式参与环保事业，积极保护自己的绿色家园，其中就包括大量的自助性的“自力救济”方式，环保自力救济正在对社会生活产生巨大的影响，环保自力救济有其存在合理性和现实意义。
环保自力救济多数是因为生存环境严重面临污染或已受到污染，而人们无法或不能及时请求国家公权救助，若不及时实施自助行为，则以后维权更加困难或以后维权不能的情况下，不得已而之。 本案中，中国联通有限公司A分公司在该县某街学校、幼儿园附近及居民住房中央擅自建通信基站，当地居民认为该基站有强辐射，严重污染环境，危害自己的生命健康，要求A分公司出示在此建通信基站的相应审批手续。在此之前居民已向相关部门进行举报、控告、请求维权，只是迟迟未果。本案A分公司在某街所建通信基站没有办理任何审批手续，是非法建筑，败诉亦是必然。假如本案A分公司在此建基站已办理相关审批手续，那么居民要求A分公司出示审批手续，可能在客观上影响了A分公司的施工进程，但笔者认为这仍然不违法，不是侵权，属于环保自力救济行为。建通信基站的法定审批手续原本就是A分公司在动工之前就应主动办理和出示甚至要向当地居民公示，居民的行为并未超过必要的限度。本案涉及电磁辐射对人体造成损害的问题，电磁辐射污染属于新型的环境污染，具有一定的特殊性，在司法实践中存在举证责任分配是否合理的问题。目前我国民事诉讼法将电磁辐射污染等环境污染造成的损害归于特殊侵权行列，实行举证责任倒置，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，但是“损害事实”这一侵权责任构成要件却仍由受害人（原告）来举证，否则，就得败诉，权利得不到维护。电磁辐射污染比起水污染、大气污染、噪音污染，它是看不见、摸不着的，对人体危害潜伏期很长，短期内的损害结果可能不明显，因此，电磁辐射损害的过程虽在持续，但在损害结果出来之前，受害人（原告）是无法举证的；也就是说面对电磁辐射的危害在损害结果显露之前，受害人即使诉讼维权也无法胜诉，对于这种正在发生的持续性的损害但损害结果尚未明确显露出来（显露与未显露只是“量”的不同而已）之前，法律目前是无法有效保护受害人的；联合国人类环境大会已将电磁辐射列入必须控制的主要污染物之一，在这样的客观情况下，可能受到电磁辐射污染危害的居民在思想上慎之又慎是无可厚非的，相应的行政部门对电磁辐射设施的审批、规划、选址、建设等更应依法严格把关。笔者在此之意并非积极鼓励某街居民的这种作法，而是说“合理”与“不合理”、“违法”与“不违法”应该有个限度问题，那么这个“度”就应当由法律法规作出引导和明示。现实生活中，“环保自力救济”已成为一个不容忽视的现象，我国现行法律对此并不禁止，其应成为人们的一项权利，但同时也无明确允许和规范。环保自力救济在社会生活中频繁发生，法律不应再对此置之不理，法治社会必然需要依法行使权利，“环保自力救济”应当由法律作出引导和规范，在法律制度框架内行使，这样既能减少不必要的纠纷，又能有效辅助公权力救济。
二、为最大程度上维护委托人的合法权益，笔者穷尽一切与通信基站和电磁辐射相关的法律法规，目前我国关于移动通信基站的设置程序和相应审批手续并没有一部完整的法律法规来统一规范，而散见于一些法规和规章中有关通信基站的设置及审批手续问题也规定的过于原则化、边缘化甚至是模糊状态，通信基站的立项、选址、规划、审批、管理维护及产生电磁辐射的防范均缺乏明确的、统一的、操作性强的法律规范。
《中华人民共和国电信条例》第四十七第规定：“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人。”本条使用“可以”、“通知”字眼可以说赋予了基础电信业务经营者带有强制性的权利，意在强调“通信基站等电信设施的公用性”。笔者认为，电信业务经营者无论是为了公共利益，还是为了商业盈利，均应依法办理相应的审批手续；通信基站的规划、选址、建设和维护都必须在法律框架内进行。随着电信业务经营的垄断性被打破，在市场经济的冲出下，电信业务经营的商业盈利性日益突出，各电信运营商之间的业务竞争非常激烈，在缺乏明确法律规范的指引和限制下，各营运商为了盈利，争夺有限的客户资源，通信基站选址、建设的随意性就会大大增加，甚至不办理任何相关审批手续，私自建基站，进而侵害周围群众的利益。通信基站等通信设施的公用属性无可否认，正因为关系到公共利益，是公用设施，通信基站在设置过程中尤其是在选址时应当有公众的参与，必要时应当举行听证会，确保公众的知情权、监督权和参与权，而且电信运营商也是企业，移动通信早已是市场化运作，通信基站的选址和建设是运营商的经营行为，其商业盈利性不应被漠视，应防止电信运营商滥用电信设施公用性来成为其不依法办理相应审批手续、擅自选址建通信基站的挡箭牌。我们应当对通信基站的规划、选址、审批、建设、管理维护及电磁辐射环境污染的防范作出明确规定，确保通信基站依法设置，依法科学、合理地选址，在为公众提供通信服务，实现经济利益的同时，应将公众的生命健康放在首位，信息通信诚可贵，生命健康价更高，建设通信基站终究是取之于公众用之于公众，应当努力实现其社会价值的最大化。
现行的国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》对通信基站的设置及审批手续虽略有涉及，但笔者认为太过原则化甚至处于边缘化的状态，远远不能适应现在信息化时代的需要，在实践中尤其在审判实践中操作性差。国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》颁发的时间是1997年3月25日，当时的客观情况是电信业务垄断性经营，各种通信设施由一家支配使用；手机寥寥无几，只是极少数贵族使用的稀罕物；“通信基站”、“电磁辐射”对我们来说非常的陌生，甚至许多人闻所未闻。随着我国经济的快速发展，11年后的今天，手机已经走入寻常百姓家，我国成为世界上使用手机最多的国家，与之相伴的是，移动通信基站也如同雨后春笋般拔地而起，在工厂、住宅区、学校、医院附近、路边及空旷的原野上随处可见。通信行业竞争已趋白热化，滥建通信基站的情况已经屡见不鲜，很多地方都是移动公司的基站与联通公司的基站并排而立且相距不远，有的地方一公里范围内有二、三个基站，甚至一座楼顶上建成了“天线群”的现象也不在少数，部分地区通信基站的密度已非常大，公众不禁要问：这些地方和楼顶真得是设置通信基站必不可少的黄金点吗？“通信基站”、“电磁辐射”、“电磁辐射污染”成为人们生活环境中不可忽视的部分。近年来公众与通信基站建设及其电磁辐射污染相关的纠纷频频发生。笔者认为，国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》应尽快进行修改，应当明确和突出移动通信基站的设置程序和审批手续的问题，甚至有必要单独就移动通信基站的规划、立项、选址、建设、管理维护及电磁辐射污染防范等设置程序和相关审批手续的问题制定专门的法律。
国家环境保护局作出的[环函（2006）123号2006年3月31日]执法解释和《河北省电磁辐射环境保护管理办法》虽然明确了省级环保部门负责审批无线通信基站环评，但对移动通信基站的设置及管理仍未明确规范。移动通信基站能否建在住宅，学校，幼儿园，医院等敏感建筑物附近呢？这是近几年来各地与建设通信基站相关纠纷频繁发生的主要原因。国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》第二十条第二款规定：在集中使用大型电磁辐射设施或高频设备的周围，按环境保护和城市规划要求划定的限制区，不得修建居民住房和幼儿园等敏感建筑物。本意上是严格保护居民和幼儿的安全，那么是不是也可以反过来讲按环境保护和城市规划要求在居民住房和幼儿园等敏感建筑物附近，不得修建使用大型电磁辐射设施或高频设备呢？什么是“大型电磁辐射设施”？移动通信基站是不是大型电磁辐射设施？什么又是“集中使用”呢？应怎样界定？正如本案，该县某街早已被规划好，居民祖祖辈辈生活在这里，A分公司所建基站在居民住房中央，南边不足50米是小学，东西两边不足100米处分别是幼儿园，另外，在邻村西南距该街不足500米处以及与某街仅一河之隔的某县第二中学后院已分别建有通信基站并运行，若再在该街建一个基站，三个相距很近的基站同时运行将造成集中使用的局面，高强度的电磁辐射对人体造成的损害可想而知。由于目前我国缺乏关于通信基站审批及设置程序统一的、明确的法律法规，近年来，北京市和一些南方发达省市先后制定了有关移动通信基站设置管理的地方性法规规章，一定程度上规范了通信基站的设置程序和审批手续问题，但应当看到这些地方性法规规章规定的通信基站设置程序和审批手续不完全一致，缺乏统一性，造成我国设置通信基站一个地区一个标准的混乱局面，有损我国法律的统一性和严肃性；同时更应看到这些地方性法规规章的效力层次低，也仅仅是治标而难治本。相比较而言，《汕头市移动通信基站管理规定》规定的较为明确、严格、具体，其第六条第二款规定：禁止在党政机关，医院，学校，幼儿园院内和军用电磁环境保护范围内设置基站。国外一些国家的立法，也有禁止在学校、医院、住宅、幼儿园等敏感建筑物附近建通信基站的规定。
现在，通信基站对城市规划、环保、景观及人们的日常生活都产生着重大的影响，各地因建设通信基站与公众产生的纠纷也与日俱增，且到了难以调和的地步。我们很有必要制定专门的法律来规范通信基站的建设问题，尤其在城市规划时，应对通信基站站址进行整体统一规划，尽量避开住宅、幼儿园、学校、医院等敏感建筑物、重要公共场所及标志性建筑物，甚至禁止在住宅、幼儿园、学校、医院等敏感建筑物附近（法律要明确具体范围）设置通信基站。
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（作者/郭玉峰律师e-mail:guoyufenglvshi@sina.com电话：13483057771）
随着我国经济的发展，“手机”这个我们曾经陌生又向往的奢侈品已与我们形影不离，“通信基站”这个我们曾经感到很神秘又离我们很遥远的庞然大物，也接踵而至。人们在享受方便的同时，健康也在经受着电磁辐射的考验。全国各地因建通信基站与公众发生的纠纷连续不断，冲突愈演愈烈，其中是非曲直，众说纷纭。本案正是这样的一起纠纷：中国联通有限公司A分公司（以下简称A分公司）在某县某街道学校、幼儿园附近及居民住房中央建通信基站，当地居民认为该基站产生电磁辐射，对人体造成损害，不应在此敏感位置建设，要求A分公司出示建造通信基站的相应审批手续，但A分公司却未能出示，该街道居民表示强烈抗议，A分公司的施工人员不得不撤离施工现场。A分公司认为该街道居民侵犯了其合法权益，以居民代表为被告向人民法院提起诉讼。这起发生在河北省某县某街道居民抗议非法建通信基站的事件，决不是个案，在全国很多地区都发生过类似情况，本案只是其中的一个典型。
原告中国联通有限公司A分公司（以下简称A分公司）
被告杨××，男，汉族，45岁，河北省某县某街道居民，该街道居民代表。
一、案情介绍
2006年4月25日，中国联通有限公司A分公司与某县某街道居民李××签订租赁合同，租用李××宅院建设GSM移动通信基站，该基站位置在该街道居民住房中央，且南边不足50米是本街道小学，东西两边不足100米处有两个幼儿园。该街道居民认为该基站有电磁辐射，会给人体造成损害，法律应当是禁止在这样的敏感位置建设的。2006年5月19日在通信基站施工过程中，杨××及其他居民闻讯后到达施工现场，要求A分公司出示建通信基站相关审批手续，A分公司却迟迟拿不出来，该街居表示强烈抗议，2006年6月4日，A分公司施工人员只好撤离施工现场。之后，A分公司认为该街道居民侵犯了其合法权益，以居民代表杨××为被告，向河北省某县人民法院提起侵权诉讼，请求判令被告杨××停止侵权，并赔偿原告A分公司损失10万元
二、诉讼过程、诉讼策略、代理意见、审判结果
一审诉讼 大获全胜
原告A分公司认为被告杨××以该基站有辐射对人体造成损害为由，要求A分公司出示相关审批手续，阻碍了施工进程，构成侵权行为。
笔者作为被告居民代表杨××的代理人依法参加诉讼，认为原告A分公司在该街道居民住房中央所建GSM通信基站没有任何相关审批手续，是违法基站，不受法律保护；被告杨××不构成侵权，赔偿无从谈起。具体代理意见如下：
（一）、原告逾期举证，视为放弃举证权利，没有任何有效证据证明其事实主张，应由其承担败诉后果。
原告申请证人出庭作证，没有在法定期限内提出（应在举证期限届满十日前提出），因此原告提供的两位证人没有出庭的资格，不能出庭作证，被告也不同意质证。
原告提供的某地级市规划局颁发的《建设工程规划许可证》是在举证期限届满后向法院提交的（举证期限届满是2006年10月23日，在2006年11月2日向法院提交，该许可证的颁发时间是2006年10月30日），人民法院对原告逾期提交的此证据不应组织质证，被告不同意质证，这份证据显然是无效的证据，人民法院不能采信。
最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条规定：当事人应当在举证期限内向人民法院提交证据材料，当事人在举证期限内不提交的，视为放弃举证权利；第四十七条规定：未经质证的证据，不能作为认定案件事实的依据；第二条第二款规定：没有证据或证据不足以证明当事人的事实主张的，由负有举证责任的当事人承担不利后果。
（二）、原告A分公司在没有任何相关审批手续的情况下，擅自在该街道居民住房中央建GSM通信基站不具有合法性，其所建基站属于违法建筑。
依据国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》和《河北省电磁辐射环境保护管理办法》的有关规定，原告A分公司建通信基站应向河北省环境保护局办理环境影响申报登记和环境影响评价审批手续，同时应向当地城市规划部门办理城市建设工程规划许可证。A分公司至今仍然没有办理在该街建通信基站的相关审批手续，是在违法建设基站。违法基站已成为新的环境污染源，不受法律保护，相反，它成为法律坚决打击和取缔的对象。
（三）、被告杨××没有实施侵权行为，其要求原告A分公司出示建通信基站的相关审批手续的行为不构成侵权。
一般侵权的民事责任是构成要件完全的民事责任，必须同时具备民事责任的全部构成要件——主观过错、行为的违法性、因果关系、损害事实才能成立。
本案中，被告杨××只是要求A分公司出示建造通信基站的法定审批手续，并未实施其他行为，主观上没有任何过错，这些相应的审批手续原本就是原告在建通信基站之前应当依法主动办理和出示的，然而，原告A分公司根本没有办理，过错完全在原告自身。
被告要求原告出示相关审批手续的行为不具有违法性。原告的撤离与被告杨××及其他居民要求其出示相关审批手续无必然的因果关系，是因其没有办理法定审批手续的自身原因所造成。
我们通常所说的侵权是指对合法权益的侵犯，而对非法利益的打击是法律提倡的。
因此，被告杨××的行为非但不构成侵权，反而是在维权，是在同违法通信基站污染环境作斗争。
（四）、原告A分公司的通信基站不得建在居民住房、幼儿园、学校等敏感建筑物附近，在敏感建筑物附近建基站相关部门是不应该也不会审批的。
国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》第二十条第二款规定：在集中使用大型电磁辐射设施或高频设备的周围，按环境保护和城市规划要求划定限制区，不得修建居民住房和幼儿园等敏感建筑物。那么此规定反过来也可以这样理解：在居民住房和幼儿园等敏感建筑物附近，按环境保护和城市规划要求不得建通信基站这样的电磁辐射设施。本案中，该街道早已被规划好，居民祖祖辈辈生活在这里，原告A分公司的通信基站建在该街居民住房中央，且该基站位置南边不足50米是小学，东西两边不足100米处是两个幼儿园，在这个敏感位置，法律严格禁止建通信基站这样的电磁辐射设施，另外，在邻村西南距离该街道不足500米处及与该街仅一河之隔的某县第二中学后院已经分别建有基站并运行，若再在该街道建一个通信基站，势必造成这些基站集中使用的局面，进而会导致这些地方局部电磁辐射强度增大，对人体造成损害。
综上所述，某县人民法院应当依法驳回原告A分公司诉讼请求。
某县人民法院作出（2006）某民初字第524号民事判决：“经审理查明，2006年4月25日，原告中国联通有限公司A分公司在未履行环保、规划等相关审批手续的情况下，与某县某街居民李××签订租赁合同，租用李××宅院土地建设移动通信基站。合同签订后便立即开始施工建设，而被告杨××与李××系邻居关系。2006年5月19日，被告杨××及其他村民闻讯后到达施工现场，要求原告出示相关审批手续，并阻止原告施工。2006年6月4日，原告撤离施工现场。原告在诉讼期间于2006年10月30日在某地级市规划局办理了“建设工程规划许可证”。上述事实有原、被告陈述及其他证据在卷证实。原告在举证期限内未向本院提供建设通信基站行为合法的相应证据。
本院认为，依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》的有关规定，原告建通信基站应向省级环保行政主管部门办理环境影响申报登记和环境影响评价审批手续；同时原告在施工建设时也应办理城市建设工程规划许可证。而原告在未办理相应审批手续的情况下便擅自施工建设通信基站，其行为不具有合法性。故被告杨××阻止施工的行为未构成对原告的侵权。原告于诉讼期间虽然在某地级市规划局办理了“建设工程规划许可证”，并在举证期限届满后向本院提供了该证件，但被告杨××对该证据不予质证，且该证件的颁发时间为2006年月10月30日，显然不能证明原告在2006年4月份开始施工建通信基站行为的合法性，故原告要求被告杨××停止侵权并赔偿损失的诉讼请求，证据不足，本院不予支持。依据《中华人民共和国民法通则》第五条之规定，判决如下：
驳回原告中国联通有限公司A分公司的诉讼请求。”
二审诉讼 波澜不惊
原告A分公司不服一审判决，向某地级市中级人民法院提出上诉。A分公司认为：“虽然在本案诉讼过程中，某市规划局于2006年10月30日为A分公司颁发了《建设工程规划许可证》超过了举证期限，但是某市规划行政主管部门对该通信基站的合法性予以了追认。即使按照一审判决的理解‘不能证明原告在2006年4月份开始施工建通信基站行为的合法性，被上诉人不承担侵权赔偿责任’。但从2006年10月30日上诉人取得《建设工程规划许可证》后，被上诉人就应该立即停止侵权，一审判决也应对该项事实部分予以认定，一审判决却割裂整个案件事实，显属错误。上诉人提交的《建设工程规划许可证》系新的证据，不应受到举证期限的限制，应当作为认定案件事实的证据使用。上诉人在建基站过程中，由河北省环境检测管理站进行检测，对人身健康不会造成损害。一审判决依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》的有关规定下判，未明确上诉人违反哪条规定，显属适用法律不当。综上所述，望二审法院依法改判被上诉人杨××立即停止侵权，维护上诉人的合法权益。”
笔者认为：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。
笔者针对A分公司的上诉理由，根据本案的事实，二审提出以下代理意见：
（一）、A分公司的上诉理由丝毫站不住脚，属无理缠诉。
上诉人A分公司所说某地级市规划行政主管部门对该通信基站合法性的追认是非常错误的。“追认”只适用于部分民事活动，民事活动中法律赋予当事人“意思自治”的权利，当事人对于部分民事行为事后可以追认。而本案中规划行政主管部门的规划行为是一种行政行为，行政行为是程序性要求极严格的，若程序不对，则这种行政行为违法、错误，行政行为根本没有什么追认可言。某市规划局于2006年10月30日才为上诉人颁发《建设工程规划许可证》，恰恰证明A分公司于2006年4月25日在该街所建基站是没有任何审批手续的违法基站。另外，规划行政行为也不适用于“补办证”，因为总是规划在先，而项目的建设在后。岂有先建设，后规划的道理？
A分公司一审时仅仅起诉2006年5月19日被上诉人阻挠其建基站，并没有起诉被上诉人在2006年10月30日也对其建基站进行了阻挠。根据我国民事诉讼“不告不理”的审理原则，A分公司在一审时起诉什么，怎么起诉，一审法院也就只能就上诉人（一审原告）的起诉进行审理，一审判决并没有割裂整个案件事实，而是在严格依法办案。2006年10月30日之后，上诉人并没有再继续施工建违法基站，被上诉人杨××又怎么可能去侵权？
上诉人一审提交的《建设工程规划许可证》不是新证据。该证件不是在一审举证期限届满后新发现的，“新发现的”说明在起诉前或起诉时该证据就已经存在，只是在举证期限届满之前没有发现而已，《建设工程规划许可证》是上诉人建基站之前就必须依法办理的，这点上诉人最清楚，又何谈“新发现”呢？另外，上诉人在一审阶段也没有申请延长举证期限。
上诉人在该街道的违法基站没有建成，更不存在试运行，河北省环境检测管理局又怎么可能对一个尚未建成的通信基站进行检测呢？
一审法院是依据《中华人民共和国民法通则》第五条之规定作出判决，而不是依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》有关规定下判，只是依据国家环境保护局和河北省《电磁辐射环境保护管理办法》的规定说明和论证了上诉人不办理相应审批手续，擅自建设通信基站不具有合法性。
(二)、二审法院应判决驳回A分公司的上诉，维持原判。
上诉人在没有办理相应审批手续的情况下擅自在该街道建设通信基站，显然是违法的。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，二审法院应判决驳回A分公司的上诉，维持原判。
令该街道居民及笔者本人遗憾的是，河北省某市中级人民法院作出（2007）某市民一终字第56号民事裁定：“本院认为，原判认定事实不清，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销某县人民法院（2006）某民初字第524号民事判决； 二、发回某县人民法院重审。
重审诉讼 晴空万里
被告杨××接到某县人民法院送达的重审此案的“举证通知书”和“传票”后，该街道居民深感疑惑和不安，疑惑的是本案一审判决正确无疑，某市中级人民法院为何发回重审；不安的是这可能是A分公司在采用“拖累”战术，更可能是缓兵之计，如果A分公司现在办理了审批手续怎么办？结果又将会如何？
面对被告杨××及其他居民的询问，看着他们企盼的眼神，笔者给了他们明确地答复：“重审仍然必须依据A分公司一审起诉状中的事实及理由来审判，若A分公司真得拿出了相应审批手续，那也是现在刚刚办理的，仅从时间上来看，反而充分证明了A分公司于2006年4月25日在该街道所建通信基站是没有任何审批手续的违法基站。假如A分公司真能办理在这个敏感位置建通信基站的审批手续，那又为何急于在2006年4月25日没有手续的情况下施工建基站呢？随后，又何必在没有任何审批手续的情况下急于向某县人民法院起诉来赌输赢呢？”
随着重审诉讼的进行，笔者去法院查阅了案卷材料，果不其然，A分公司在重审阶段向法院提交了某市规划局颁发的《建设工程规划许可证》（一审逾期提交）、《河北省辐射环境管理站监测报告》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书基站总表》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书（报批版）》、《河北省环境保护局（批复）》，这些所谓的“审批手续”均是2006年11月份以后的文件。
笔者和负责重审的办案人员进行交涉，认为重审案件当事人不能重新举证，否则，一审举证期限将变得毫无意义；发回重审的实质和立法本意是要求法院根据当事人的一审举证情况，结合一审诉辩情况对案件事实的重新判断和认定，人民法院不应允许A分公司在重审阶段重新举证，但审判人员认为笔者所说并没有相应的明确法律依据。为充分维护委托人的合法权益，笔者只能与委托人一道积极应诉，庭审之初，原告方反复强调：“我公司在2006年11月份已经有了相关手续，被告从2006年11月份以后应当立即停止侵权，法院应予以支持。”笔者进行反驳：“2006年5月19日，被告及其他居民要求原告出示相关审批手续，抗议违法建基站的行为不具有持续性，原告所要求责令被告2006年11月份以后应当停止侵权，实际上是对其一审诉讼请求和事实理由的变更，重审阶段不允许原告变更诉讼请求。”并提出了下列代理意见：
（一）、原告于2006年4月25日在某街道所建通信基站不具有合法性，是违法基站，不受法律保护；原告重审阶段不能重新举证，且其重审阶段提供的证据也不是法定审批手续。
1、原告提供的2006年10月30日由某市规划局颁发的《建设工程规划许可证》不具有合法性，不具有真实性，与本案无关联性。根据《某市城市规划管理办法》第五条第四项之规定，本案所涉及的《建设工程规划许可证》应当由某县规划部门核发，而不应由某市规划局来核发。根据河北省《电磁辐射环境保护管理办法》第八条的规定，原告在申请办理《建设工程规划许可证》时，必须向规划行政部门报送环境影响登记或环境影响评价批准文件，否则规划部门不能给予办理相应的规划审批手续。本案中，某市规划局在原告没有也不可能报送环境影响登记、环境影响评价审批文件的情况下为其颁发的《建设工程规划许可证》（该证颁发的时间是2006年10月30日，而其他所谓的“文件”均是2006年11月份后的）是严重违法的，不具有真实性，是弄虚作假的结果。另外，该《建设工程规划许可证》中位置一栏写的只是“某街”，并没有具体、准确标明就是本案所建基站的位置，而某街村子庞大，耕地面积也有几万亩，显然与本案无关联性。
该《建设工程规划许可证》颁发时间是 2006年10月30日，而原告在该街道建基站的时间是2006年4月25日，这恰恰说明了原告在该街建基站时是没有经规划的违法基站。因为，总是规划在先，项目的施工建设在后，这才能称之为“规划”。
2、原告提交的《河北省辐射环境管理站监测报告》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书基站总表》、《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书（报批版）》、《河北省环境保护局（批复）》均不是依法应由河北省环境保护局办理的环境影响申报登记和环境影响评价的审批手续，不能证明原告2006年4月25日在该街建设基站的合法性；而且，这些均是2006年月11月份以后的文件，恰恰证明了原告于2006年4月25日在该街建基站是没有任何法定手续的违法基站。
《河北省辐射环境管理站监测报告》与本案没有关联性。该监测报告的监测类别是“验收监测”，而本案中的基站尚未建成，更未运行，怎么可能有验收监测呢？试问：“是对什么的验收？又是监测的什么？”明显与本案没有关联性。
《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书基站总表》与本案没有关联性。该基站总表中，根本没有本案中在该街道建基站的名单，与本案无任何关联性。庭审时，原告方说：该基站总表中的163号“×城基站”是本案中的该街道所建基站，明显是错误的，此“基站总表”中明确显示：163号“×城基站”的位置在某县×城村中间，×城村属某县×城乡，与该街道相距近30公里；再者说，原告提供的所谓《建设工程规划许可证》的位置一栏写的是某街，而此“基站总表”中163号“×城基站”位置在某县×城村中间，两者截然矛盾，充分说明了原告方说的位于某县×城村中间的163号“×城基站”根本不是本案中拟在某街建的基站。既然该基站总表中没有本案所建基站的名单，那么，此基站总表与本案在某街建造的基站便无任何的关联性，反而充分证明原告在该街建造的基站是没有任何依据的违法基站。
《中国联通有限公司河北分公司移动通信网工程项目环境影响报告书（报批版 ）》与本案没有关联性，更不能证明原告在该街所建基站是合法的。该报告书第109页倒数第2段最后两行写明“基站站址基本合理”，这也就是说基站站址不是全部都合理，有一部分是不合理的，因此，也就不能证明原告在该街所建基站站址是合理的。另外，该报告书中的几位专家的个人意见，不能代替河北省环境保护局的法定审批手续，更无任何法律效力可言。
《河北省环境保护局（批复）》与本案没有关联性。该（批复）第1段第6行写明：“本报告书属于回顾性评价。”本案中通信基站尚未建成，更未运行，显然，该（批复）作为对以前所建基站的回顾性评价，并不适用于本案未建成的基站。况且，该（批复）也只是一般评价性文件，并不是法定的环境影响申报登记和环境影响评价审批手续。
由上可知，原告提供的均不是依法应由河北省环境保护局核发的环境影响申报登记和环境影响评价审批手续，提供的《建设工程规划许可证》也不是相应法定规划部门依合法程序所颁发，不能证明所建基站的合法性。原告所提供的这些文件都是一审诉讼结束后办理的，时间均是2006年10月30之后，恰恰证明了原告于2006年4月25日在该街道所建基站是在没有办理任何审批手续的情况下擅自建设的违法基站，违法基站不受法律保护，是法律的打击对象。
（二）、本案被告杨××不构成侵权（一审阶段已阐述）。本案被告及其他居民的行为属于环保自力救济行为，且行为没有超过必要的限度，若原告的违法基站建成运行，居民再维权将会更加困难。
（三）、2006年5月19日被告要求原告出示建基站法定审批手续的行为不具有持续性，原告所要求法院责令被告2006年11月份以后停止侵权，实质上是对其一审诉讼请求和事实理由的变更，重审阶段原告不能变更诉讼请求，因此，人民法院不能支持原告的这一说法。
综上所述，某县人民法院重审本案应只是针对一审中可能造成二审发回重审的情况，根据原、被告一审举证情况来进行，仍应判决原告败诉。原告提供的证据均不是法定的审批手续，所建基站是违法基站，被告杨××没有侵权，人民法院应当驳回原告中国联通有限公司A分公司的诉讼请求。
庭审结束之后，原告A分公司已明显感觉到胜诉无望，于2007年11月20日向某县人民法院主动提出撤诉申请，当日，某县人民法院作出（2007）某民初字第465号民事裁定，准许原告中国联通有限公司A分公司撤回起诉。至此，原告A分公司诉某街道居民代表杨××阻止通信基站建设侵权一案，虽经一波三折，但终以该街居民的全面胜利而划上句号。A分公司已不在该位置建通信基站，某街道居民的绿色家园得到根本维护。
掩卷深思
一、本案涉及到理论界的“环保自力救济”问题，学术界也有人提出“环境自卫权”理论。
经济发展所带来的环境危机，已关系到人类的生存和发展，于是现实中人们采取各种方式参与环保事业，积极保护自己的绿色家园，其中就包括大量的自助性的“自力救济”方式，环保自力救济正在对社会生活产生巨大的影响，环保自力救济有其存在合理性和现实意义。
环保自力救济多数是因为生存环境严重面临污染或已受到污染，而人们无法或不能及时请求国家公权救助，若不及时实施自助行为，则以后维权更加困难或以后维权不能的情况下，不得已而之。 本案中，中国联通有限公司A分公司在该县某街学校、幼儿园附近及居民住房中央擅自建通信基站，当地居民认为该基站有强辐射，严重污染环境，危害自己的生命健康，要求A分公司出示在此建通信基站的相应审批手续。在此之前居民已向相关部门进行举报、控告、请求维权，只是迟迟未果。本案A分公司在某街所建通信基站没有办理任何审批手续，是非法建筑，败诉亦是必然。假如本案A分公司在此建基站已办理相关审批手续，那么居民要求A分公司出示审批手续，可能在客观上影响了A分公司的施工进程，但笔者认为这仍然不违法，不是侵权，属于环保自力救济行为。建通信基站的法定审批手续原本就是A分公司在动工之前就应主动办理和出示甚至要向当地居民公示，居民的行为并未超过必要的限度。本案涉及电磁辐射对人体造成损害的问题，电磁辐射污染属于新型的环境污染，具有一定的特殊性，在司法实践中存在举证责任分配是否合理的问题。目前我国民事诉讼法将电磁辐射污染等环境污染造成的损害归于特殊侵权行列，实行举证责任倒置，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，但是“损害事实”这一侵权责任构成要件却仍由受害人（原告）来举证，否则，就得败诉，权利得不到维护。电磁辐射污染比起水污染、大气污染、噪音污染，它是看不见、摸不着的，对人体危害潜伏期很长，短期内的损害结果可能不明显，因此，电磁辐射损害的过程虽在持续，但在损害结果出来之前，受害人（原告）是无法举证的；也就是说面对电磁辐射的危害在损害结果显露之前，受害人即使诉讼维权也无法胜诉，对于这种正在发生的持续性的损害但损害结果尚未明确显露出来（显露与未显露只是“量”的不同而已）之前，法律目前是无法有效保护受害人的；联合国人类环境大会已将电磁辐射列入必须控制的主要污染物之一，在这样的客观情况下，可能受到电磁辐射污染危害的居民在思想上慎之又慎是无可厚非的，相应的行政部门对电磁辐射设施的审批、规划、选址、建设等更应依法严格把关。笔者在此之意并非积极鼓励某街居民的这种作法，而是说“合理”与“不合理”、“违法”与“不违法”应该有个限度问题，那么这个“度”就应当由法律法规作出引导和明示。现实生活中，“环保自力救济”已成为一个不容忽视的现象，我国现行法律对此并不禁止，其应成为人们的一项权利，但同时也无明确允许和规范。环保自力救济在社会生活中频繁发生，法律不应再对此置之不理，法治社会必然需要依法行使权利，“环保自力救济”应当由法律作出引导和规范，在法律制度框架内行使，这样既能减少不必要的纠纷，又能有效辅助公权力救济。
二、为最大程度上维护委托人的合法权益，笔者穷尽一切与通信基站和电磁辐射相关的法律法规，目前我国关于移动通信基站的设置程序和相应审批手续并没有一部完整的法律法规来统一规范，而散见于一些法规和规章中有关通信基站的设置及审批手续问题也规定的过于原则化、边缘化甚至是模糊状态，通信基站的立项、选址、规划、审批、管理维护及产生电磁辐射的防范均缺乏明确的、统一的、操作性强的法律规范。
《中华人民共和国电信条例》第四十七第规定：“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人。”本条使用“可以”、“通知”字眼可以说赋予了基础电信业务经营者带有强制性的权利，意在强调“通信基站等电信设施的公用性”。笔者认为，电信业务经营者无论是为了公共利益，还是为了商业盈利，均应依法办理相应的审批手续；通信基站的规划、选址、建设和维护都必须在法律框架内进行。随着电信业务经营的垄断性被打破，在市场经济的冲出下，电信业务经营的商业盈利性日益突出，各电信运营商之间的业务竞争非常激烈，在缺乏明确法律规范的指引和限制下，各营运商为了盈利，争夺有限的客户资源，通信基站选址、建设的随意性就会大大增加，甚至不办理任何相关审批手续，私自建基站，进而侵害周围群众的利益。通信基站等通信设施的公用属性无可否认，正因为关系到公共利益，是公用设施，通信基站在设置过程中尤其是在选址时应当有公众的参与，必要时应当举行听证会，确保公众的知情权、监督权和参与权，而且电信运营商也是企业，移动通信早已是市场化运作，通信基站的选址和建设是运营商的经营行为，其商业盈利性不应被漠视，应防止电信运营商滥用电信设施公用性来成为其不依法办理相应审批手续、擅自选址建通信基站的挡箭牌。我们应当对通信基站的规划、选址、审批、建设、管理维护及电磁辐射环境污染的防范作出明确规定，确保通信基站依法设置，依法科学、合理地选址，在为公众提供通信服务，实现经济利益的同时，应将公众的生命健康放在首位，信息通信诚可贵，生命健康价更高，建设通信基站终究是取之于公众用之于公众，应当努力实现其社会价值的最大化。
现行的国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》对通信基站的设置及审批手续虽略有涉及，但笔者认为太过原则化甚至处于边缘化的状态，远远不能适应现在信息化时代的需要，在实践中尤其在审判实践中操作性差。国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》颁发的时间是1997年3月25日，当时的客观情况是电信业务垄断性经营，各种通信设施由一家支配使用；手机寥寥无几，只是极少数贵族使用的稀罕物；“通信基站”、“电磁辐射”对我们来说非常的陌生，甚至许多人闻所未闻。随着我国经济的快速发展，11年后的今天，手机已经走入寻常百姓家，我国成为世界上使用手机最多的国家，与之相伴的是，移动通信基站也如同雨后春笋般拔地而起，在工厂、住宅区、学校、医院附近、路边及空旷的原野上随处可见。通信行业竞争已趋白热化，滥建通信基站的情况已经屡见不鲜，很多地方都是移动公司的基站与联通公司的基站并排而立且相距不远，有的地方一公里范围内有二、三个基站，甚至一座楼顶上建成了“天线群”的现象也不在少数，部分地区通信基站的密度已非常大，公众不禁要问：这些地方和楼顶真得是设置通信基站必不可少的黄金点吗？“通信基站”、“电磁辐射”、“电磁辐射污染”成为人们生活环境中不可忽视的部分。近年来公众与通信基站建设及其电磁辐射污染相关的纠纷频频发生。笔者认为，国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》应尽快进行修改，应当明确和突出移动通信基站的设置程序和审批手续的问题，甚至有必要单独就移动通信基站的规划、立项、选址、建设、管理维护及电磁辐射污染防范等设置程序和相关审批手续的问题制定专门的法律。
国家环境保护局作出的[环函（2006）123号2006年3月31日]执法解释和《河北省电磁辐射环境保护管理办法》虽然明确了省级环保部门负责审批无线通信基站环评，但对移动通信基站的设置及管理仍未明确规范。移动通信基站能否建在住宅，学校，幼儿园，医院等敏感建筑物附近呢？这是近几年来各地与建设通信基站相关纠纷频繁发生的主要原因。国家环境保护局《电磁辐射环境保护管理办法》第二十条第二款规定：在集中使用大型电磁辐射设施或高频设备的周围，按环境保护和城市规划要求划定的限制区，不得修建居民住房和幼儿园等敏感建筑物。本意上是严格保护居民和幼儿的安全，那么是不是也可以反过来讲按环境保护和城市规划要求在居民住房和幼儿园等敏感建筑物附近，不得修建使用大型电磁辐射设施或高频设备呢？什么是“大型电磁辐射设施”？移动通信基站是不是大型电磁辐射设施？什么又是“集中使用”呢？应怎样界定？正如本案，该县某街早已被规划好，居民祖祖辈辈生活在这里，A分公司所建基站在居民住房中央，南边不足50米是小学，东西两边不足100米处分别是幼儿园，另外，在邻村西南距该街不足500米处以及与某街仅一河之隔的某县第二中学后院已分别建有通信基站并运行，若再在该街建一个基站，三个相距很近的基站同时运行将造成集中使用的局面，高强度的电磁辐射对人体造成的损害可想而知。由于目前我国缺乏关于通信基站审批及设置程序统一的、明确的法律法规，近年来，北京市和一些南方发达省市先后制定了有关移动通信基站设置管理的地方性法规规章，一定程度上规范了通信基站的设置程序和审批手续问题，但应当看到这些地方性法规规章规定的通信基站设置程序和审批手续不完全一致，缺乏统一性，造成我国设置通信基站一个地区一个标准的混乱局面，有损我国法律的统一性和严肃性；同时更应看到这些地方性法规规章的效力层次低，也仅仅是治标而难治本。相比较而言，《汕头市移动通信基站管理规定》规定的较为明确、严格、具体，其第六条第二款规定：禁止在党政机关，医院，学校，幼儿园院内和军用电磁环境保护范围内设置基站。国外一些国家的立法，也有禁止在学校、医院、住宅、幼儿园等敏感建筑物附近建通信基站的规定。
现在，通信基站对城市规划、环保、景观及人们的日常生活都产生着重大的影响，各地因建设通信基站与公众产生的纠纷也与日俱增，且到了难以调和的地步。我们很有必要制定专门的法律来规范通信基站的建设问题，尤其在城市规划时，应对通信基站站址进行整体统一规划，尽量避开住宅、幼儿园、学校、医院等敏感建筑物、重要公共场所及标志性建筑物，甚至禁止在住宅、幼儿园、学校、医院等敏感建筑物附近（法律要明确具体范围）设置通信基站。
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