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律师信息
  • 姓名 : 胡永康
  • 职务 : 主办律师
  • 手机 : 173-1761-0515
  • 证号 : 13101201810037901
  • 机构 : 上海瀛东律师事务所
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胡永康

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对农村宅基地和房屋可以变通执行

作者:胡永康来源:找法网更新日期:2022-05-10浏览量:675

【案号】(2011)扬执字第0433号、(2011)扬执字第0535号、

(2011)扬执字第1008号

【要点提示】

由于法律、政策禁止性规定等方面的障碍,以农村宅基地和房屋为执行标的案件容易走入执行困境。民事执行制度以最大化实现债权为价值目标,法院应平衡关联法律制度之间的价值,采取有选择地执行房屋所有权、房屋使用权以及房屋拆迁补偿利益等手段变通执行。

【案情】

申请执行人:谢某、蒋某、谈某

被执行人:王某

谢某与王某民间借贷纠纷一案、扬州市邗江区人民法院(下简称“邗江法院”)于2011年2月25日作出(2011)扬邗民初字第0266号民事判决书,判决王某偿还谢某借款56万元。蒋某与王某担保追偿权纠纷一案,邗江法院于2011年4月28日作出(2011)扬邗民初字第0493号民事调解书:王某欠蒋某担保代付款487000元,于2011年5月18日前付清。谈某与王某民间借贷纠纷一案,邗江法院于2011年10月17日作出(2011)扬邗民调初字第0409号民事调解书:王某欠谈某借款19万元,经双方当事人协商,由王某于2011年10月18日前归还谈某6万元,于2011年10月25日前归还谈某13万元。

上述法律文书生效后,王某均未履行法律文书确定的义务,三个案件的申请执行人先后向邗江法院申请强制执行。

【执行】

邗江法院在执行过程中查明,被执行人王某共有三个案件先后在该院申请强制执行,总标的额为1116003元。执行过程中,被执行人因拒不履行生效法律文书确定的义务,经邗江法院合议后对其采取拘留措施。拘留期间,被执行人父亲代交5万元抵债,并就被执行人的错误行为请求法院宽恕。此后,被执行人王某转变态度,积极配合法院执行。王某向本院表示,其在外共有债务300万元左右,希望法院一并协调解决。他目前没有其他收入,仅有老家农村一套房产,希望能折价抵债。

针对被执行人提出的请求,邗江法院委托评估公司对被执行人王某所有的位于扬州市邗江区酒甸镇酒甸村酒甸组(弘扬北路18号)的房产进行评估,经评估确认,该房产建筑面积为288.34平米,重置价值为15.61万元。

根据评估价,该房产远远不够偿还债务。但上述房产地理位置位于扬州市邗江区槐泗镇中心综合开发区域,恰处于扬州市边缘区域的开发建设范围内,土地市场供略大于求,土地价值平稳上扬。虽然该房屋本身价值较低,但一旦拆迁,其拆迁利益应远高于评估确认的价格。经执行法官多方、多次协调,三位申请执行人愿意以100万元价格受让上述房产。三位申请执行人中,只有谢某是槐泗镇人,其应享有宅基地使用权但尚未申请宅基地[1]。邗江法院认为,如果由同为槐泗镇的谢某作为房产买受人,则在房产过户过程中不会因为违反法律禁止性规定而受阻。于是,申请执行人谢某同意以100万元(含土地价值)价格受让被执行人房产,并向法院交付高于其债权的差价款。经执行,王某先后又有6个案件在本院立案强制执行。执行人员估算所有债权人债权总额,总计有300万元左右。根据参与分配原则,王某的房产变现款按一定比例分配给其余所有债权人,其余各债权人均书面同意该分配方案。被执行人王某也因还清所有债务而重新燃起对生活的希望,一改以往躲避现实的态度。

【评析】

一、执行农村宅基地和房屋面临的困境

(一)有关法律、政策严格限制性的障碍。现行法律对农村宅基地和房屋予以严格的限制:一是宅基地范围要在法律规定标准之内,《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准;《江苏省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》第32条规定:人均耕地在一亩以上、二亩以下的乡镇,每户宅基地为零点二亩至零点三亩。二是宅基地不允许自由交易,《土地管理法》第63条规定:农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;《担保法》第37条规定:下列财产不得抵押:耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权;国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定:严禁城镇居民在农村购置宅基地,严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。三是在政策上房屋不允许自由销售,国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发39号文)规定:农民的住宅不得向城市居民出售,也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。诸多限制性规定导致法院在执行农村房产时只能对其进行查封而难以通过拍卖或变卖程序予以强制处理。

(二)农村宅基地和房屋保障功能的限制。宅基地和农村集体经济组织成员身份紧密相连,是集体组织成员依法享有的福利保障,只要是集体组织成员,并符合申请条件,即可无偿获取宅基地用于建设房产。而且是长期性的权利,只有在以下的情形,宅基地才有可能被收回:农户全部成员丧失社员资格,如获得城市户口;农民迁移他处,放弃原处宅基地;农户全家死亡,没有继承人或继承人又不需要。长期的宅基地使用权与长期的土地承包经营权协同作用,有效保障了农民最基本的居住权、生存权。当执行标的指向维系农民根本生存利益的宅基地、房屋时,债权利益与房屋所有权利益、国家保障宅基地的安全稳定利益、弱势农民群体的生存利益之间就产生紧张关系。

(三)根深蒂固的传统习俗的抵制。一是买房置业的传统,农村居民在发家致富之后,最重要的投资决策就是翻建老宅、新建住宅,在土地交易为法律禁止后,这一现象尤为显现。二是安土重迁的传统,农村社会以宗族关系为基础,各宗族成员在相互毗邻的地域范围内生活,彼此之间互相支持、互相协助。因此,为维持生活稳定,农村居民对于搬迁的决定,往往十分慎重。三是传统的“祖屋”情节,在农村,老宅是祖传的房屋,庆典、祭祀等与之相关,是维系家庭甚至整个家族的精神纽带,汇聚了家庭成员的荣誉感和归属感,已经成为文化符号和精神象征[2]。承载着农村居民精神利益的宅基地和房屋在司法执行权面前显现出强大的传统惯性阻力。

如前文所述,针对农村宅基地和房屋的执行面临重重障碍,虽是如此,在条件允许情形下,变通执行也是有必要的。

(一)债权最大化实现的需要。所谓债权实现最大化是指通过采取各种执行措施保障生效法律文书确定的债权及时、足额得以实现。最大化实现债权是民事执行制度的价值目标,民事执行存在的目的主要就是以国家司法强制力为后盾,以公力救济代替权利人自力救济实现其权利。最大化实现债权是维护法律文书权威性的需要。一方面,生效法律文书是民事执行的依据;另一方面,民事执行对于生效法律文书所确定的内容实行程度直接影响法律文书的权威性。如果大量生效法律文书得不到有效执行,民事执行制度的根基也必将遭受侵蚀。“正是因为有民事执行制度来保证生效法律文书确定的权利得以实行,才使国家的裁判制度具有制度权威,并进而建立起人们对于整个法律制度的信心”[3]。最大化实现债权是构建社会诚信体系的需要。安定的社会经济秩序和可预见性的社会风险机制是社会发展的基础,良好的社会诚信体系是市场经济发展的重要因素,它有助于降低交易风险、稳定社会经济秩序,减少纠纷、节约成本。在债权人已经通过审判程序矫正一次失去的诚信后,如果进入执行阶段后,又一次面临可期待的债权丧失,其对社会诚信的预期也必将进一步降低。因此,从保护债权实现民事执行价值角度出发,有必要执行被执行人的宅基地和房屋。

(二)农村居民可供执行财产不足。以农村居民为被执行人的案件往往较难处理,其中一个重要因素就是农村居民可供执行财产短缺。一方面,农民居民收入来源少,以2012年前三季度统计数据为例,扬州地区农民人均现金收入11025元,其中工资性收入6975元,家庭经营收入3235元,财产性收入145元,转移性收入670元,而前三季度农村居民人均生活消费支出6480元。换言之,2012年前三季度,农村居民人均现金结余仅4545元[4]。另一方面,农村居民的债务负担沉重。农村地区赌博仍然不同程度存在,因赌欠债进而衍生出高利贷纠纷经常发生;畸形的人情消费来往也是农民的主要负担;社会保障制度的低水平造成因病致贫频繁出现,截至2011年底,扬州共有贫困户42393户,其中因病致贫的有19674户,占46.4%。因此,在面临被执行人确无其他财产可供执行前提下,对其宅基地和房屋予以执行也是最后的无奈之举。

(三)渐进式突破城乡二元的土地房产制度。现行城乡二元体制的形成有其历史原因。《物权法》制定后,城市居民对其房产及相应的建设用地可以自由买卖、抵押、继承,但广大农民居民对房产的处置仍然受到严格限制,这与《物权法》的物权平等原则相悖。在某些情形下,对宅基地和房屋采取执行措施,实现土地使用权在城乡之间有限流转,有助于破解城乡二元的封闭格局。且能与宅基地及房屋可继承制度、覆盖城乡的社会保障体系制度等协同作用,逐渐改变一层不变的封闭体系。实际上,在我国很多地区,早已就包括宅基地使用权在内的集体建设用地的流转进行试探性的改革[5]。因此,对宅基地和房屋进行执行是以司法个案撬动城乡二元房地产制度的渐进举措,符合统筹城乡发展的政策导向。

三、变通执行的具体措施

(一)有选择地执行农村房屋所有权

1、执行的法律基础。农村居民对其自建房屋享有所有权,依《物权法》第39条关于所有权的规定,农村居民可以对房屋进行处分。现行法律对农民转让房屋的行为并无禁止性规定,且《继承法》第3条第2款第2项规定房屋属于遗产继承范围,为执行阶段转让被执行人房屋提供法律参照。问题是,房屋项下的宅基地能否在执行中一并予以转让呢?笔者以为可以。查《土地管理法》第63条第4款规定:农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。该条立法本意实际上是在规制宅基地的申请行为,是对农民宅基地分配申请资格上的限制,而并非对宅基地使用权转让的禁止。虽然有关部门规章[6]、规定禁止农民转让宅基地,但该禁止应该仅针对转让双方积极主动达成转让合意的情形,对于进入司法强制执行程序中的转让应不予适用。且其法律位阶较低,不属于法律规定的强制性规定范畴。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        

2、执行的操作程序。首先要对被执行人的房产进行查封。查封前,执行法官要对被执行房产进行调查,到其所在的村委会、乡镇土地管理所、乡镇建设管理所核实房屋、土地的准确信息,包括批准占地面积、实际建设面积等;并到当地派出所就房屋内户籍情形做调查,确定房屋的权利人。其次,果断采取查封措施,将查封裁定书分送被执行人、当地的村委会和乡镇的建设管理所等房管部门。随后,执行法官可召集当事人就以房抵债进行协商,如果房屋是可区分的,可执行其中相对独立的一部分。如果当事人不能就以房抵债达成合意,可就房屋进行委托评估拍卖。此处,考虑到政策性限制,可以在受让主体上做变通:由符合受让条件的申请执行人自己受让;由与被执行人同宗的其他亲属受让,即使该亲属是城镇居民;由本村或本乡镇其他行政村中的村民受让;由所在村集体根据土地使用规划回收;最后则由本区县的农村居民或城市居民受让。拍卖后,法院就拍卖款项进行划分,该款项应优先保障申请执行人的执行款以及该房屋其他权利人应享有的利益。同时,法院应及时制作民事裁定书送达被执行人及各有关单位。在实践操作中,为避免将来可能产生的纠纷,可以就宅基地是否一并受让予以明确,即在裁定书中明确该房屋项下的宅基地也一并转让,以法律文书形式保障受让人确定的权利。即如本文执行案例中,执行法院就房屋受让价款中明确包含了土地价值的对价。                                      

(二)执行农村房屋使用权。在某些执行案件中,因当事人之间存在难以调和的矛盾纠纷或存在其他制约因素,就房屋所有权的执行难以展开,此时可以考虑执行房屋的使用权。如果房屋的区域优势比较明显,有取得出租收益的可能性,且申请执行款项又不属于数额巨大,此种执行方案可以取得良好效果。在实践操作中,应考虑四个问题:一是使用价格,可由当事人进行协商,协商不成,可参照同地段房屋使用价值进行评估拍卖;二是使用期限,执行法官可根据评估报告、申请执行款项的数额等因素确定使用期限,以不超过二十年为限。使用期届满,被执行人即可收回房屋;三是使用权人的权利,房屋使用权受让人可以对房屋为必要的添附、装修等,但不得予以拆除,可以就房屋与他人订立租赁合同收取租金;四是使用人的义务,在所有权与使用权分离期间,使用人负有保管、维护义务,除不可抗力外,如有灭失、毁损应负赔偿责任。如此执行的好处在于,房屋所有权、宅基地使用权都置身于执行之外,房屋使用人受让范围扩大,不论是集体经济组织内部成员还是外村村民,或者是城市居民,都可以依法取得该使用权。且有利于充分发挥房屋使用价值,为顺利实现拍卖、变卖及抵偿提供可能性,也为被执行人摆脱债务困扰提供方便之门。

(三)执行农村房屋拆迁补偿利益。随着城镇化进程不断加快,城乡融合趋势日益增速,邻近市郊的农村房屋面临大规模的拆迁,如果被执行人的房屋已经纳入拆迁规划或正在拆迁进程之中,执行法官可以就其可期待的或已经获取的拆迁利益予以执行,这也是本案的执行思路之一。如果该房屋尚未拆迁,法院可对房屋直接查封,并送达协助执行通知书给拆迁部门,请求予以协助,等待实际拆迁时再予以执行。或如本案处理方式,以可期待的拆迁利益为价值基础对房屋予以转让。如果房屋正在拆迁,执行法院要做好以下工作:一是准确查实被执行人是否是该房屋的产权人。由于现行拆迁政策是以房屋的产权人为补偿对象,一方面,农村房屋大多是几代同堂,一旦涉及拆迁,由于利益牵涉巨大,各相关权利人都会积极主张权利,被执行人很可能在利益纷争中失去产权人的资格;另一方面,被执行人在债务缠身之际,很可能借由拆迁补偿的机会故意放弃其产权人的资格来规避执行;为此,执行法官应及时核实有关权属证书,走访当地村委会和乡镇机关,向拆迁机构调查核实情况,查实被执行人的权利资格,进而界定其能够享受到拆迁利益的具体范围。二是及时采取执行措施。拆迁补偿方式主要有货币补偿和产权调换两种方式,在确定被执行人的权属地位之后,对货币补偿,法院应通知有关单位立即停止支付并予以扣划,对产权调换,如房屋尚未过户,应立即查封并通知有关单位停止办理过户手续,并及时启动评估拍卖程序,如房屋已经过户,则在查封后予以拍卖。

(四)变通执行中应注意的几个问题。

1、积极与有关部门沟通。由于我国农村宅基地及房屋没有准确的权利登记凭证,其产权凭证一般仅为宅基地使用证、建房申请报告等,因此执行法官应与当地的村委会、乡镇土地管理所、乡镇建房管理所等部门沟通联系,调查核实房屋建筑面积、宅基地的四至等。在对房屋进行转让时,法院应与县级国土资源部门进行协商,争取取得一致意见[7]。

2、妥善实施司法强制搬迁。涉农村房屋执行有时由于被执行人的阻扰,执行法院会采取司法强制搬迁手段,此过程也极易引发矛盾,甚至造成突发事件。为此,法院在执行前应进行风险评估,并制定详细执行预案。稳定被执行人及其家属情绪,安排好滕仓房或临时居所。邀请检察院、人大代表、基层自治组织以及群众代表等予以现场监督,确保顺利执结。

3、保障被执行人基本生活需求。在执行过程中,应保留被执行人维系基本生活的费用,比如,对被执行人在拆迁过程中的临时性安置补助费、搬家费、固定设施移装费等,应属于保障其度过拆迁阶段的基本生活耗费,应予以执行豁免。对被执行人承担扶养义务的老年亲属,应予以适当照顾,依据实际状况,法院可在执行房产中为其留出适当的栖息之所。

四、小结

现行法律体系包含多种法律制度,各制度在其自运行过程中或许顺畅,一旦制度之间产生关联时,则各制度互相冲突的现象就会出现,在中国法律体系建构尚未成熟的今天,此种现象颇为明显。当以最大化实现债权为直接价值[8]的执行制度遭遇完全封闭的农村房产流转制度时,执行困境必然产生。如何利用制度之间的空隙寻求突破,需要执行法官仔细甄别,找准平衡支点,寻求变通办法,在实践中保障当事人的利益,不断促进法律制度的优化。


[1] 2003年,经乡镇合并,该房产所在地酒甸镇已经被纳入槐泗镇行政管辖范围。

[2] 陈律、吴孙有:《宅基地使用权继承问题研究》,载《人民司法-应用》2012年第19期,第85页。

[3]  章武生:《民事执行:树立和维护司法权威的一个重大理论和实践问题》,载《政治与法律》2004年第4期,第134页。

[4] 《2012年前三季度扬州主要调查数据简析》,载于扬州市统计局门户网站。

[5]  成都市国土资源局2007年出台第296号文:《成都市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》。

[6]  2004年12月24日,国土资源部《关于深化改革严格土地管理的决定》。

[7] 《关于依法规范人民法院执行和国土资源房产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发[2004]5号文)第24条规定:对处理农村房屋及集体土地的,人民法院应对与国土资源管理部门协商一致后再行处理。

[8] 《民事执行法的价值刍议》,金殿军,《执行工作指导》,总第41辑,第104页。


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