行政处罚的管辖是指对一个违法行为的处罚应当由哪一家机关具体实施，包括地域管辖、级别管辖、事务管辖等具体规定。其中地域管辖涉及不同地区行政机关之间执法权限的划分，是确定行政处罚管辖权分配的基础。关于地域管辖，我国行政处罚法明确行政处罚由“违法行为发生地”的行政机关进行管辖，法律、行政法规另行规定的除外。同时，上级行政机关基于层级指挥权，在某些特殊情形下，可依法改变行政处罚法确定的一般管辖规则，指定其他机关行使处罚权，这就是指定管辖。

本案例从个案出发，对行政处罚管辖的制度和理论做了很好的阐释，就一般地域管辖的变更强调了两个规则：一是法律、行政法规以外的规范性文件不能改变行政处罚法确定的管辖原则；二是指定管辖发生管辖权变更的效力应当以上级机关就个案作出指定管辖决定为基础。该案例在为不同地区某药品监督管理部门之间管辖权移送做了较好指引的同时，对于其他行政管理领域行政处罚管辖权的确定也有较好的启发意义。

规范性文件不能直接作为变更管辖的依据

---- 李某某不服上海市某市场监督管理局投诉举报案

裁判要旨

法律、行政法规以外的规范性文件不能改变行政处罚法确定的行政处罚由“违法行为发生地”行政机关进行管辖的基本规定。行政机关主张基于指定管辖使得管辖权发生变更的，应当以上级机关就个案作出的指定管辖决定为依据。规范性文件不得直接作为变更管辖的依据。

案 情

原告：李某某

被告：上海市某市场监督管理局（下称某市场监督管理局）

2015年12月1日，被告某市场监督管理局收到原告李某某的投诉举报信。原告举报上海某公司巴黎某路店、金*店、成*路店、**张杨店、**广场店、**甸路店、商城店销售的“巴**可可”“巴旦**曲奇饼干”，产品名称包含巴旦木，但实际配料表中并未含有巴旦木，被举报人销售的食品与其标签、说明书所载明的内容不符。被告收到原告举报后，于2015年12月15日对案件线索进行了登记。被告于2015年12月22日对被举报人巴黎*甜成*路店进行了现场检查，并于2015年12月28日、29日对被举报人的委托代理人进行了询问，了解到原告购买的涉案产品系由总公司上海某西食品有限公司（以下简称上海某公司）统一生产和配送，而该总公司注册地在本市闵行区。被告依据《预包装食品标签相关案件处理指导意见》（沪食药监法[2014]543号）的规定，认为该案应当由生产地所在市场监督管理部门管辖。因此，被告于2016年1月14日作出流程编号为食药20156568、事件单编号为20151201-01的《投诉举报答复书》，告知原告李某某，经查上海某西食品有限公司成山店对外销售的“巴**曲奇饼干”和“巴**可可”由总公司上海某公司统一配送，总公司注册于闵行区，被告已将本案件移送上海市某区市场监督管理局（以下简称某市场管理局）处理。并告知原告救济途径。被告于次日将案件线索移送某市场管理局。原告收到上述答复不服，遂诉至上海市浦东新区人民法院。

原告李某某诉称，其向被告投诉举报巴黎*甜多家面包房销售的“巴**可可”和“巴旦木瓦片曲奇”中配料表中没有发现“巴旦木”。被举报人存在销售的食品原料和标签、说明书所载明的内容不一致，严重违反了国家食品安全标准及法律法规。被告作出答复，将案件移送某市场管理局。原告认为，被告认定事实不清，适用法律错误，程序严重违法，行政不作为，涉嫌包庇违法商家，致使不安全食品流入市场。故诉至法院，要求撤销被诉答复。

被告某市场监督管理局辩称，被告收到原告投诉举报后，经调查，发现原告所购“巴**可可”“巴旦**曲奇饼干”产品均由总公司上海某公司统一配送生产，其总公司注册于闵行区，根据《预包装食品标签相关案件处理指导意见》第一条关于指定管辖的规定，应当由某市场管理局管辖。因此被告将案件线索移送某市场管理局处理，并将上述情况书面告知原告。被告认为，被诉答复并无违法情形，原告诉请没有事实、法律依据，请求法庭驳回原告诉请。

审 判

上海市浦东新区人民法院经审理认为，根据相关法律规定，本案被告某市场监督管理局依法承担本行政区域内流通领域的某药品监管的相关职责，故本案被告某市场监督管理局依法具有对原告举报事项进行调查处理的法定职权。

本案中，原告向被告投诉举报涉案产品涉嫌违法，涉案产品由巴黎*甜成*路店销售，根据法律规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。本案被告对涉案产品举报的处理，具备管辖权，属于被告管辖范围。根据被告出示的《预包装食品标签相关案件处理指导意见》（沪食药监法[2014]543号）第一条规定，涉案预包装食品由本市企业生产的，由该生产企业属地食药监部门指定管辖。被告据此认为应当由涉案产品生产地闵行区市场监督管理部门管辖，但并未向法院提交指定管辖的相关依据。被告据此将案件移送依据不足，原告诉请撤销被诉答复于法有据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项，第七十一条之规定，判决如下：一、撤销被告上海市某市场监督管理局于2016年1月14日对原告李某某作出的流程编号为食药20156568、事件单编号为20151201-01《投诉举报答复书》；二、被告上海市某市场监督管理局于判决生效之日起六十日内就原告的举报事项重新作出答复。

一审判决后，双方均未提起上诉，判决已生效。

评 析

本案涉及到行政指定管辖的问题，行政机关内部规范性文件确定的管辖原则，不能突破法律、法规、规章的规定。行政机关以上级机关的规范性文件已经规定可以直接指定管辖无需个案另行指定为由，对个案移送管辖不出具指定管辖函，而移送管辖不符合法律、法规、规章确定的管辖机关时，对行政机关据此确定的管辖移送，人民法院不应支持。

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一、行政管辖法定，法律、法规、规章有例外规定才可以突破

针对行政管辖的含义，学者有不同认识。普遍意义上的行政管辖是指对行政机关之间就某一类行政事务首次处置所作的权限划分，上述行政机关既包括同一级别行政机关也包括不同级别的行政机关。

行政管辖具有法定性，不能根据当事人之间的协议或者约定予以变更。例如，奥地利《行政程序法》第一条和第六条规定，“官署的事务管辖权和土地管辖权依其有关职权范围之法规及其他行政法规规定之……官署之管辖权不得以当事人之协议设立及变更之。”瑞士《行政程序法》第七条第二项规定，“当事人和官署不得合议定管辖权。”

在我国，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。由此可见，行政违法行为管辖由违法行为发生地的行政机关管辖为一般原则，突破违法行为地管辖原则的必须有法律或者行政法规的依据。

行政管辖分为一般管辖和特殊管辖，一般管辖分为地域管辖、级别管辖、事务管辖，行政指定管辖属于行政管辖中特殊管辖中的一种，由于涉及到突破一般管辖原则，应当予以严格把握。

《中华人民共和国行政处罚法》作为一般法，仅在第二十一条对指定管辖适用进行了原则规定，对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。本案涉及的是食品安全行政违法行为的管辖，根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国食品安全法实施条例》《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》等法律法规，均未对指定管辖进行具体规定。

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二、行政指定管辖的适用条件：有法律依据，并采取要式形式

本案中，原告举报的食品经销商位于浦东新区，而生产商位于闵行区，根据违法行为地归属原则应当由某市场监管部门予以查处。某市场监管部门将该案移送闵行区市场监管部门仅凭上海市某药品监督管理局下发的规范性文件操作，缺乏上位法的依据，移送管辖的依据不足。

行政指定管辖是诉讼学中移植过来的法律术语，行政指定管辖是指有管辖权的行政机关因特殊原因不能行使管辖权，或者行政机关对管辖权发生争议时，上级行政机关根据法律法规，以决定书的形式，对管辖权作出指定的内部行政行为。管辖权的变更属于关涉行政主体的职权管辖事项和行政相对人权益的重大事项，应当严格遵循适用条件，不能随意指定管辖。

行政指定管辖的适用条件：1、必须有法律依据和事实依据，方能进行个案的指定管辖。法律依据是指有上位法的依据，上位法包括宪法、法律、行政法规和规章，就相关事项进行指定管辖的表述。事实依据是指该特定行政管理事项，有管辖权的行政机关无法行使管辖权，或者两个有管辖权的机关均拒绝行使管辖权，出现了需要指定管辖的事由。

2、针对特定下级行政机关和特定行政管理事项，进行行政指定管辖。行政指定管辖不同于行政委托，行政委托是指基于行政管理的需要，行政主体将自己的职权委托给符合条件的组织行使，被委托人以委托人名义，法律后果也由委托人承担。而行政指定管辖是管辖权发生了移转，经指定管辖后，原行政机关不再行使管辖权，相应的职权以指定后的行政机关名义行使，法律后果也由指定管辖后的主体承担。行政指定管辖只能指定下级行政机关管辖特定事项，不能指定上级机关，也不能就职权内的事项概括指定由下级行政机关行使，避免行政机关互相推诿，对应当管辖的事项放任不管。

3、要式的行政行为，必须以特定的书面形式来体现。

法律程序的意义不仅仅是实现外在目的的工具或手段，而且其本身也具有独立价值。指定管辖不能简单通过规范性文件的形式，对一类案件进行指定管辖，该做法缺乏上位法的依据。行政指定管辖基于层级指挥权可以就特定事项进行指定管辖，但应当出具书面的决定书或者指定管辖函。

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三、规范性文件的概括性规定不能替代个案的指定管辖函

本案中，上海市某药品监督管理局制定的《预包装食品标签相关案件处理指导意见》（沪食药监法[2014]543号）第一条规定，涉案预包装食品由本市企业生产的，由该生产企业属地食药监部门指定管辖。被告据此认为，涉案食品有无违法行为应由生产商所在地闵行区食药监部门进行查处。

笔者认为，首先，根据行政处罚法的规定，指定管辖权发生的前提是对管辖发生争议的情况下，报请共同上一级行政机关指定管辖。本案中，原告购买食品的店铺位于浦东新区，根据违法行为地管辖的原则理应认定为某市场监管部门具有管辖权，并无其他区县市场监管部门认为其具备管辖权，管辖并未发生争议，并不具备发生指定管辖的事由。

其次，上述规范性文件规定，涉案预包装食品由本市企业生产的，由该生产企业属地食药监部门指定管辖。即便基于层级指挥权发生的指定管辖，也应当通过个案出具指定管辖函。

根据国家某药品监督管理总局颁布实施的《某药品行政处罚程序规定》第七条第一款规定，县（区）、市（地、州）某药品监督管理部门依职权管辖本行政区域内的某药品行政处罚案件。该条第四款规定，省、自治区、直辖市某药品监督管理部门可以依据法律法规和规章，结合本地区实际，规定本行政区域内级别管辖的具体分工。该规章第十条也明确了指定管辖的适用条件，“对当事人的同一违法行为，两个以上某药品监督管理部门均有管辖权的，由先行立案的某药品监督管理部门管辖。对管辖权有争议的，应当协商解决；协商不成的，报请共同的上一级某药品监督管理部门指定管辖。”第十一条第二款还规定，下级某药品监督管理部门对本部门管辖的案件由于特殊原因不能行使管辖权的，可以报请上级某药品监督管理部门管辖或者指定管辖。

根据上述条款规定，指定管辖只能是管辖权有争议或者由于特殊原因不能行使管辖权的，才能报请上级行政机关指定管辖，一般不能以规范性文件的形式直接通过概括授权的方式“指定管辖”。

本案还值得注意的是，即使认为由生产商或者总公司所在地市场监管部门统一管辖更为便利，也应由违法行为地市场监管部门通过个案报请指定管辖的方式，由上级行政机关审查决定后，予以确定。规范性文件的概括规定，在缺乏上位法依据的情况下，不能直接在个案中作为管辖变更的依据予以引用。

综上，本案被告作为市场监管部门，对发生在本行政区域范围内的涉及到食品安全的举报事项，依法具备受理并查处的职权。被告根据上海市某药品监督管理局的规范性文件规定，将举报事项移送至总公司所在的其他区县监管部门，但并未按照上述规范性文件的规定，向法庭提交个案指定管辖的证据，被告仅依据规范性文件就理解为可以自行移送其他部门的做法，缺乏事实和法律依据，法院依法撤销被告作出的投诉举报答复书并要求被告重新作出答复。本案判决后，双方均未提起上诉。本案对于食品安全类举报案件的管辖起到了规范的作用，在本案判决之后，被告向本案承办法官反馈，判决规范了各区县市场监管部门之间移送管辖的做法，被告也专门就移送管辖制定了相应的措施和意见。市某药品监督管理局也对个案进行指定管辖时持审慎态度，并在法院判决的提示下表示以后会注意完善相关手续。

案例索引

一审：上海市浦东新区人民法院（2016）沪0115行初477号