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  • 姓名 : 庞石磊
  • 职务 : 主任律师
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  • 证号 : 15101*********382
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限制消费令的解除路径及理由

作者:庞石磊来源:找法网更新日期:2019-12-24浏览量:1058

限制消费在学理上属于间接强制措施,限制对象除被执行人外,还包括被执行人的法定代表人、主要负责人、直接责任人、实际控制人。其目的在于对相关人员施以压力,造成某些特定交易行为的法律限制或阻碍,促使其主动履行债务。《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》(以下简称《限高规定》)第2条规定,在决定限制消费时,应考虑是否有消极履行、规避执行、抗拒执行及履行能力等因素。

实践中,各地法院纷纷刮起执行风暴以解决执行难问题,其中部分法院采取了“一刀切”式的限制消费措施。比如有法院要求在启动执行程序后数日内就须发出《限制消费令》。诚然,该措施在一定程度上有效推动了执行工作,但也应当看到,实践中出现了部分被执行人、法定代表人等“躺枪”情况。而法律法规、司法解释并未明确规定相关“躺枪”人的救济路径。由此,本文仅就限制消费规定的立法本意、救济路径与救济理由,作初步探讨。

一、限高规定的制定与发展

关于限制消费制度的理论基础,并无国外经验可借鉴。事实上早在90年代末,我国部分地区法院即开展了限制消费的试行工作,如1999年3月海南省高级人民法院公布《关于执行工作中限制债务人高消费的规定》;1999年8月重庆市高级人民法院公布《关于限制被执行人高消费、出国、出境的暂行规定》。上述规定的施行,曾在全国范围内引起了强烈反响。

随着执行难逐渐显现,维护司法权威、进一步打通执行通道问题迫在眉睫。2010年最高人民法院工作报告显示,2009年各级法院执结新收案件244.6万件,标的额5760.1亿元,同比分别上升9.9%和9.5%。当年,共清理出2007年以前积累的执行案件347.9万件。为破解执行人员不足及查找人财物手段匮乏的困境,急需升级、优化执行手段。

在“执行难”的背景下,《限高规定》应运而生。2009年11月20日,最高法院发布《限高规定》征求意见稿;仅隔7个月即2010年7月,最高法院正式公布《限高规定》并于当年10月1日施行。2015年7月20日,最高法院发布修改后的《限高规定》,以不断应对执行中的新情况。此后,广东、福建、河北、青海、甘肃、贵州、温州等地法院纷纷出台配套细则,不同程度的对限制消费措施进行细化。其中,广东高院于2019年5月28日发布的《关于限制消费及纳入失信被执行人名单工作若干问题的解答》,对限制消费的诸多细节问题进行回应。虽然属于地方性司法文件,存在适用地域的局限性,但有一定借鉴意义。

限制消费措施的执行,有赖于各部门的信息共享及相互配合。相应的,该措施也反向促进了各系统的有效对接,如2016年9月25日,中共中央、国务院颁布《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》;2018年7月9日,国家发展改革委办公厅、最高人民法院办公厅、民航局综合司、铁路总公司办公厅公布《关于落实在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车、民用航空器有关工作的通知》等,对强制执行的信息化建设起到了重要的推动作用。

二、应当或可以限制消费的情形

根据《限高规定》第1-4条规定,采取限制消费措施的基本程序如下:

首先是程序启动:(1)申请执行人书面申请,法院审查决定;或(2)法院主动依职权启动。其次是应当或可以限制消费:(1)若被执行人被纳入失信名单,则应当限制消费;(2)反之,则并非必须限制消费,但应考虑被执行人是否有消极履行、规避执行或者抗拒执行的行为以及被执行人的履行能力等因素。再次是确定限制消费的影响范围:当单位作为被执行人且被限制消费时,其法定代表人、主要负责人、直接责任人、实际控制人也应一并被限制消费。如下图所示。


三、解除限制消费令的法定情形

根据《限高规定》第3.2款、第8条、第9条规定,应当或可以解除限制消费的情形可以概括如下:关于可以解除的情形包括:(1)被执行人提供确实有效的担保或者经申请执行人同意的;(2)被执行人因生活或者经营必需而进行规定禁止的消费活动的;(3)以个人财产因私消费的。关于应当解除的情形是:被执行人履行完毕生效法律文书确定的义务。

四、被不当限制消费的救济路径及理由

(一)救济路径

《限高规定》共计11个条文,其中并未规定被限制消费人不服或异议的救济途径。司法实践中,各地法院的处理方式并不统一,大致可以分为以下三种情况:

1 . 向作出限制消费令的法院申请纠正。若对纠正决定不服,可申请上级法院复议。具体可参见(2017)苏0102执2566号、(2018)苏01执复154号决定书。

2 . 依据《民事诉讼法》第225条规定提起执行异议。若对执行异议裁定不服,可向上级法院申请复议。具体可参见(2019)川0105执异57号、(2018)晋11执异18号执行裁定书。

3 . 参照对限制出境的救济方式,直接向上级法院申请复议。具体可参见(2018)粤04执复110号执行裁定书。

规范层面上,中央或部分地方文件作出了细化规定,对限制消费的救济采取“申请纠正+复议”的方式,如国家发展改革委办公厅、最高人民法院办公厅、民航局综合司、铁路总公司办公厅《关于落实在一定期限内适当限制特定严重失信人乘坐火车、民用航空器有关工作的通知》[1]中规定,法人、公民或其他组织对被采取限制消费措施有异议的,参照失信被执行人名单的异议处理方式执行;广东高院于2019年5月28日发布的《关于限制消费及纳入失信被执行人名单工作若干问题的解答》中明确,被执行人认为人民法院对其采取纳入失信被执行人名单措施违反法律规定的,可以依照《失信规定》第十一条、第十二条之规定处理[2];2019年10月12日江苏高院出台的《关于规范被限制高消费、纳入失信名单被执行人的权利救济问题的通知》[3]等规定。

如前所述,虽然发改委办公厅、最高法院办公厅等机构曾联合出台文件规定对错误限制消费的救济路径,但司法实践中的做法仍各不相同。对此,急需从司法解释层面进行统一规定,以避免同案不同处理的情况。

确定救济路径,关键在于明确限制消费措施的性质。《民事诉讼法》第225条[4]规定了“执行行为”异议,但关于“执行行为”的含义并无明确法律规定。虽然《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第7条以列举方式对“执行行为”的范围作出了规定,[5]但该规定第三款“人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为”如何认定,却成了实践中的难题。笔者认为,限制消费措施与纳入失信名单措施均属于间接执行措施。两者的救济方式也应相同,可以参照失信名单的救济途径,采取“申请纠正+复议”的方式

基于此,笔者建议,就限制消费提起异议或申请纠正前,应先行调研做出限制消费令的法院及其上级法院处理该问题的习惯路径。此外,执行异议与申请纠正程序的审查期限相同,均为15日内审查、10日内申请复议、15日内作出复议裁定/决定。关于两者的审查范围,也无明显不同。因此,就实践而言,两种路径并无本质区别,在申请解除限制消费措施时可准备两套文件,以确保一次完成立案,避免返工。

(二)申请纠正限制消费的理由

1 . 限制消费决定的作出应符合规定本意

限制消费是对特定行为或行为能力的限制,对个人的经济活动、交通方式等将消费能力将产生极其重大影响。该制度仅在司法解释层面有所规定,法律或行政法规中并未提及。因此,正确理解规定本意,避免规定适用的扩大化显得尤为重要。从最高院解答及相关文件中可窥见其规定本意,例如:

(1)最高法院专职审委会委员刘贵祥在《最高院修改<限制被执行人高消费的若干规定>的理解与适用》中称,限制单位被执行人法定代表人消费的目的是“将使单位被执行人主要责任人员切实感受到生产生活上的压力,可以有效解决对单位被执行人难以惩戒的问题,促使单位被执行人主动履行法律义务。”

(2)最高法院执行局负责人就《最高人民法院关于限制被执行人高消费的若干规定》答记者问中,相关负责人指出,“根据《规定》的制定目的,限制高消费主要是针对那些有清偿能力却拒不履行义务的被执行人……如果被执行人如实申报了财产,且积极配合法院查找财产的,法院则一般不必限制其高消费。”

(3)《关于修改〈关于限制被执行人高消费的若干规定〉的决定的理解与适用》中,明确了针对法定代表人等责任人限制消费的目的:“防止其以个人名义使用单位财产消费,或者先以个人财产消费事后公款报销规避司法解释的禁止性规定。”[6]

(4)最高法院《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》第6条规定:“对经营失败无偿债能力但无故意规避执行情形的企业家,要及时从失信被执行人名单中删除”。[7]

显然,从上述权威解读看,限制消费的对象是有能力履行但故意规避执行的被执行人、法定代表人、单位负责人等,通过限制消费措施对其施加压力,以促使其积极履行债务。相应的,不具备偿债能力但如实申报财产、积极配合执行的被执行人,不应被限制消费。该规定本意,最直接体现于《限高规定》第2条,法院在决定是否采取限制消费措施时,应考虑被执行人是否有消极履行、规避执行或者抗拒执行的行为以及被执行人的履行能力等因素。实践中,部分法院不考虑上述因素,采取的“一刀切”式的限高措施,明显与《限高规定》制定目的相悖,应予纠正。

2 . 被限制消费的主体应为规避执行的真正责任人

《限高规定》第3条规定,被执行人的法定代表人、主要负责人、直接责任人、实际控制人是并列关系,可同时被限制消费。其理论基础在于,单位存在规避执行或逃避债务的情况,上述人员难辞其咎。基于该等人员对公司的控制力和重大影响,对其一并限制消费,可有效促进债务履行。但问题是,对于名义法定代表人、名义主要负责人等对公司实际经营无影响的人员,是否应不加区分一律限制消费。现仅就名义法定代表人应否被限制消费问题,谈谈笔者的看法:

(1)出现名义法定代表人的现实复杂性

实践中,出现名义法定代表人的原因无外乎两种:

一是身份信息被盗用后,在本人不知情的情况下被登记为法定代表人。该种情形下,盗用者大多为达成非法目的。《公司法》第13、146、216条反向规定了法定代表人任职资格。总体看,法定代表人任职条件相对宽松。简言之,只要具备行为能力且未负有较大债务;无经济犯罪记录;未曾担任破产清算或被吊销企业高管并负有个人责任或自清算完结超过三年,就满足任职法定代表人的条件。由此,为冒名登记法定代表人提供了操作空间。

二是名义法定代表人作为投资项目风控措施的一种,普遍存在于股权投资或信托领域,已成为商业模式的重要一环。因此,两种情形的出现具有其现实复杂性。若不加以区分,采取一刀切式的限制消费措施,相当于变相鼓励冒用信息登记,将导致公司治理傀儡化,可能导致真正能够影响公司偿债能力及规避执行的人员逃避责任。此外,在最为活跃的股权投资等领域,由投资人委派人员担任法定代表人已成为相对稳定的风控模式,已被普遍采用。在此情况下,不当的限制消费措施还会造成大面积的名义法定代表人“躺枪”,将严重挫败投资人的热情,阻碍商事交易。

(2)名义法定代表人的识别及举证责任

在申请纠正限制消费程序中,法院仅就程序合法性进行审查。就限制消费的对象而言,从《限高规定》文义看,只要其为工商登记的法定代表人且存在应被限制消费的情形,则意味限制消费措施合法。换言之,法院仅进行形式或外观审查即可。笔者认为,当法定代表人等非被执行人申请解除限制消费措施时,考虑到名义法定代表人的现实合理性,法院应适当扩大审查范围。由此带来的名义法定代表人识别及举证责任问题,应区分两种情况:

一是在冒用信息进行登记的情形中,需查明信息被冒用、签字真假、工商部门的审查流程等内容。基于审执分离原则,该问题交由行政审判庭处理更为适宜。同时,根据国家市场监督管理总局于2019年6月28日公布《关于撤销冒用他人身份信息取得公司登记的指导意见》规定,被冒用信息人可向登记机关提出撤销登记,登记机关要通过查阅冒名登记行为涉及的档案材料、对公司住所或经营场所进行现场检查、询问公司相关人员、登记代理人或利害关系人等方式,对冒名登记基本事实进行调查,并根据需要征询公安、税务、金融、人力资源社会保障等相关部门意见后,作出应否撤销登记的决定。

因此,通过行政诉讼或申请撤销登记,是申请纠正限制消费的前置程序。此种情形下,被冒用信息人应不存在规避执行或逃避债务的过错,仅需证明其被冒名登记即可。若登记被撤销,法院理应依据该结果解除限制消费措施。

二是当名义法定代表人作为投资风控措施时,应否解除对其的限制消费措施,同样应考虑立法本意,即是否存在规避执行或逃避债务的过错。如前所述,单位作为被执行人存在规避执行、逃避债务的情况下,推定其法定代表人、主要负责人等存在过错,进而一并采取限制消费措施。此处的过错应仅指“规避执行的过错”,而债的形成过程、原因、经营状况不佳导致无法偿还债务等不构成过错。相应的,债的形成时点及履行过程是否发生于法定代表人、主要负责人等任职期间内,不是决定限制消费与否的关键,主要看有无“规避执行”的行为或过错。

当然,若进入执行程序前,法定代表人、主要负责人等即已存在故意逃避债务的行为,进入执行程序后对其限制消费并无不妥。因此,相比于冒用信息登记,当名义法定代表人作为投资风控措施时,被限制消费人的证明责任更重,需证明其为名义法定代表人不负责企业经营且并无“规避执行的过错”。

实践中,可从几方面进行举证:①名义法定代表人等与被执行单位不存在劳动合同关系,可提供与其他单位的劳动合同、工牌、工资流水、社保记录、上下班打卡记录等;②向法院指明真正的法定代表人、主要负责人、直接责任人(以下简称“隐形人”)等,可提供与此相关的会议纪要、董事会和股东会决议、由隐形人审批或代表签字的重要交易文件。最好取得“隐形人”的书面说明;③委派法定代表人作为一项风控措施,系投资领域的惯例,尽可能多的提交可体现该惯例的交易合同。

(三)法定代表人的识别不应采用外观主义原则

关于商事外观主义原则,在我国法律规定中相对明确,如最高法院关于适用《中华人民共和国公司法》若干问题的规定(三)第25条规定,名义股东处分股权的效力,适用善意取得制度;《关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第25条规定,以权利外观判断真正权利人;浙江省高级人民法院民事审判第二庭《关于商事审判若干疑难问题解答》第2条规定,涉及公司外部法律关系时,应遵从保护善意第三人和交易安全原则,体现商法的公示主义和外观主义的要求。此外,最高法院(2014)民申字第2136号裁定、广东高院(2018)粤民申5741号裁定也明确了该观点。

关于公示主义和外观原则在限制消费中是否适用问题。笔者认为,该原则是指在商事活动中,当权利外观与真实权利主体不一致时,以权利的外观为准认定该行为所产生的法律效果。该原则的目的在于维护交易的稳定性,鼓励交易。适用该原则应具备三项条件,即权利外观、本人过错、信赖利益。而在执行案件中,无论是债的发生还是执行标的,法定代表人等并非一方当事人。换言之,在债权人与被执行人达成原商事交易时,债权人并未对法定代表人、主要负责人等产生信赖利益。因此,在名义法定代表人等申请纠正限制消费措施时,法院不能仅依据外观主义原则驳回申请,应进行实质审查。若有证据证明被限制消费的主体仅为名义法定代表人且并无“规避执行”的过错,应立即解除限制消费措施。

结语

综上,应以司法解释的方式统一规定限制消费措施的救济程序,保证相关人员的程序利益。审查应否纠正限制消费措施时,应当实质审查被限制消费人员是否存在规避执行或逃避债务的行为,使得限制消费措施回归立法本意、有力推进执行工作的同时,尽力避免负面效果。

我们也应承认,现阶段我国急需加快诚信体系建设的步伐,以“猛药去疴”的方式解决执行难有其合理性。由此,不难理解各地法院为何将限制消费作为执行措施的标配普遍使用,然而规定本意仍应得到重视。本文对限制消费规定的本意、解除限制消费的途径和理由作了浅显探讨,以期对实践有所帮助。此外,限制消费规定实施时间不长且规定相对原则,在适用中造成了或多或少的困扰,有待未来进一步细化、探讨。

[1]发改办财金〔2018〕794号。

[2]广东高院的解答中表明的救济途径为“纠正-复议”。

[3]苏高法电(2019)677号。

[4]《民事诉讼法》第225条规定:“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的,可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的,人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查,理由成立的,裁定撤销或者改正;理由不成立的,裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的,可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议”。

[5]《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第7条规定:“当事人、利害关系人认为执行过程中或者执行保全、先予执行裁定过程中的下列行为违法提出异议的,人民法院应当依照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查:(一)查封、扣押、冻结、拍卖、变卖、以物抵债、暂缓执行、中止执行、终结执行等执行措施;(二)执行的期间、顺序等应当遵守的法定程序;(三)人民法院作出的侵害当事人、利害关系人合法权益的其他行为。被执行人以债权消灭、丧失强制执行效力等执行依据生效之后的实体事由提出排除执行异议的,人民法院应当参照民事诉讼法第二百二十五条规定进行审查。除本规定第十九条规定的情形外,被执行人以执行依据生效之前的实体事由提出排除执行异议的,人民法院应当告知其依法申请再审或者通过其他程序解决。”

[6]载《人民司法》2016年01期。

[7]法〔2018〕1号。

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