征地拆迁补偿中的民事纠纷与行政纠纷

作者：冠军律师

近些年，实践中关于房屋拆迁补偿安置协议究竟是属于行政诉讼受案范围还是民事诉讼受案范围存在很大的争议，各地法院认定标准不统一，有的作为行政案件受理，有的作为民事案件受理，由此带来一系列的问题和纠纷。

在房屋拆迁过程中，涉及的法律关系比较复杂，有平等主体之间的民事法律关系，有行政机关为归范拆迁行为履行管理职能与行政相对人之间发生的行政法律关系。当事人因民事法律关系发生纠纷，只能提起民事诉讼，而不能提起行政诉讼。当事人因行政法律关系发生纠纷，才能提起行政诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。理清房屋拆迁过程中发生的民事、行政法律关系，对做好拆迁工作，对指导当事人正确起动诉讼程序，具有非常重要的意义。

界定一个行为是民事行为还是行政行为，是民事法律关系还是行政法律关系，就要看这个行为的性质，是符合民事法律关系的特征，还是行政法律关系的特征。①民事法律关系，是由民事法律规范调整所形成的以民事权利和民事义务为核心内容的社会关系，是民法所调整的平等主体之间的财产关系和人身关系在法律上的表现。民事法律关系的主要特征是主体的平等性，行为的协商一致性。②行政法律关系，是指行政主体在行使行政职权或接受法律监督的过程中所形成的由行政法律规范所调整的权利、义务关系。行政法律关系的主要特征是主体的不平等性，行政机关与行政相对人之间是管理者与被管理者的关系；行为的强制性，行政机关不需要与行政相对人协商而可以依职权强制作出。

观点一，被拆迁人与政府已经签订了拆迁安置补偿协议，且被拆迁人确认合同效力的前提下，要求政府按照拆迁安置补偿协议进行补偿安置，则属于民事法律关系，应提起民事诉讼。

分析依据：从协议的内容上可以看出，拆迁人拆除被拆迁人的房屋使用其占有的土地并给予补偿，拆迁人与被拆迁人之间的法律地位应是平等的。平等主体在协商一致的基础上签订了补偿安置协议，应是一个民事协议。双方因履行民事协议而发生纠纷，应受民法调整，当事人只能提起民事诉讼，而不能提起行政诉讼。因其不是行政诉讼的受案范围。最高人民法院（1996）法复第12号文对此作了规定，其中第一款第二项规定：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”

例如：在泰安市泰山区上高街道办事处桑家疃村村民委员会、刘令田房屋拆迁安置补偿合同纠纷中，二审法院认可了被上诉人与上诉人所签订的房屋拆迁安置补偿协议的效力，认为协议签订后，被上诉人已经按约定履行了合同义务，上诉人亦应按照协议履行约定义务，因此，一审判决上诉人按照涉案房屋拆迁安置补偿协议的约定对被上诉人进行安置补偿，符合双方合同的约定及相关法律规定，并依照《中华人民共和国民事诉讼法》作出了（2015）泰民一终字第1066号民事判决书。此案中“泰安市泰山区上高街道办事处桑家疃村村民委员会”从事的是拆迁行为，属于行政管理，但法院实际上将安置补偿合同纠纷定性为民事纠纷进行处理。

例如：在尹琪琳与南京市雨花台区房屋拆迁安置办公室房屋拆迁安置补偿合同纠纷中也是这样。法院认为涉案拆迁补偿安置协议系双方当事人的真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的效力性禁止性规定，合法有效，对双方当事人均有法律约束力，双方当事人应当按照约定全面履行自己的义务。现雨花台拆迁办不能向尹琪琳提供该拆迁安置房，应当承担全部赔偿责任。法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定作出了（2016）苏01民终10586号二审民事判决书。房屋拆迁安置办公室显然属于从事行政管理工作的主体，但法院仍将其与行政相对人签订的拆迁安置补偿合同认定为民事合同，甚至援引了《合同法》中格式合同相关规则认定雨花台拆迁办应当承担未提示、说明的不利后果。而我们知道，《合同法》上的合同，外延上仅指民法上的民事合同，不包括行政合同、劳动合同或者国家之间签订的双边、多边合同。

情形二，被拆迁人与政府没有签订拆迁补偿安置协议，或者虽签订的拆迁补偿安置协议但认为政府不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，则属于行政法律关系，应提起行政诉讼。

例如：在邸诚房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案民事裁定书（（2016）辽0103民6824号）中，法院认为：起诉人邸诚与沈河征收办、张兴菊的纠纷是被征收人与行政机关、其他被征收人因强制征收及补偿引起的，起诉人与沈河征收办不是民法意义上的平等主体，而是行政相对人与行政机关的关系，因而起诉人邸诚与沈河征收办、张兴菊的纠纷应通过行政诉讼程序解决。故起诉人的起诉不符合起诉条件，本院不予受理。

例如：在刘福顺与温岭市住房和城乡建设规划局房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案一审民事裁定书（（2016）1081民初1321号）中，法院认为根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第（四）项的规定，起诉必须属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。现原告起诉要求被告支付宅基地的安置、补偿费用，系因集体土地上房屋征迁协议而引发，属于行政协议，由此发生的纠纷作为行政案件受理。故本案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，当事人可根据行政诉讼法的有关规定，另行提起行政诉讼。

法律法规汇编：
1、《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第二十五条　房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。
补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。
第二十六条：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”
一九九六年七月二十四日
2、最高人民法院《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》（法复[1996]12号）（节选）
各省、自治区、直辖市高级人民法院：
近来，有些高级人民法院就有关受理房屋拆迁、补偿、安置等案件的问题向我院请示。经研究，答复如下：
一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。
二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。

三、本批复发布之日起，最高人民法院（１９９３）法民字第９号《关于适用＜城市房屋拆迁管理条例＞第十四条有关问题的复函》同时废止。
一九九六年七月二十四日
3、最高人民法院《关于当事人达不成拆迁补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》（法释[2005]9号）（节选）
浙江省高级人民法院：
你院浙高法[2004]175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》收悉。经研究，答复如下：
拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。
此复。

注：这里区分了“补偿协议”与“补偿决定”，前者可以依法提起“诉讼”，后者可以依法提起“行政诉讼”。这种区分是有意义的，既然法律未像限定补偿决定纠纷诉讼类型那样限定补偿协议，对后者提起民事诉讼也是无可厚非的。

4、《行政诉讼法》（2015年5月1日施行）
第十二条　人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；
（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；
（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；
（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；
（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；
（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；
（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；
（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；
（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

5、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称“《适用解释》”）

第十一条第一款进一步明确了行政协议的定义，即“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”同时第十一条第二款规定了人民法院应当依法受理就政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议、其他行政协议提起的行政诉讼。

由此可看出，明确将“土地房屋征收补偿协议”争议划归行政诉讼管辖。行政协议不限于新《行政诉讼法》明确列明的两种类型，其他行政协议案件也应当属于行政诉讼受案范围。

6、2011年最高人民法院《民事案件案由规定》第83项将房屋拆迁安置补偿合同纠纷案件明确列为民事案件。

结束语：拆迁补偿安置协议是行政机关为实现公共利益进行征收或拆迁而与被征收人签订的对被征收人进行补偿安置的协议，符合《适用解释》第十一条第一款对行政协议的定义，且拆迁补偿安置协议与征收补偿协议的功能一致，应属于新《行政诉讼法》规定的行政协议。自新《行政诉讼法》及《适用解释》实施后，应遵循新法优于旧法原则，上述规定不应再继续适用，当事人就拆迁补偿安置协议案件提起诉讼的，应当适用新《行政诉讼法》及《适用解释》。拆迁补偿安置协议作为行政协议案件，应属于行政诉讼受案范围。

来源│洛阳冠军律师 整理