户口不是判断村集体成员身份的唯一标准

张军  律师    江苏钟山明镜律师事务所宿迁分所

　　【要点提示】户籍登记是一种行政确认行为，是对已有事实进行法律上的承认。但在登记后，因原有事实的变动，使得登记内容与实际情况不符，应以实际情况确定当事人身份，不能唯户口论，否则就是形式正义代替了实质正义，有悖公平原则。

　　【案情】

　　原告：李甲。

　　原告：张乙（原告李甲女儿）

　　被告：丙村委会

　　原告李甲于1988年与居住在被告处的张某结婚，因没有办理户籍变更登记，其户口一直留在原籍东园居委会。原告张乙自出生后亦随母李甲落户东园居委会。张某于1989年3月就地农转非，成为本村非农业户口，继续承包经营土地，没有享受国家安排的其他工作。2003年1月，两原告在退还东园居委会所承包土地后将户口迁入被告社区。张乙于2003年8月被江苏教育学院录取。2004年3月，地方政府为发展经济，征用被告辖下前进组部分土地。在分配土地补偿费上，被告认为原告不具有本村集体成员身份，拒绝原告享受同其他村民一样的土地补偿款。原告以被告侵权提起民事诉讼。

　　【审判】

　　滨海县人民法院一审认为：前进组的土地属丙村集体所有。前进组的部分土地被征用，所得征地补偿费用应由丙村居委会统一管理、使用、分配。原告李甲结婚后户口一直未迁入被告处，原告张乙在出生后户口也未在被告处落户。两原告在被告处未享有生产资料，亦未履行任何税费义务，确属空挂性质。故不应与前进组的其他组民享有同等的权利。一审驳回了原告的诉讼请求。

　　滨海法院再审认为：公民的合法权益受法律保护。征用土地后获得的土地补偿金，是对失地村民的一种经济补偿。李甲、张乙户口迁入丙村即是丙村居民，应当与同组村民享有同等的获得土地补偿金的权利。李甲因婚嫁迁入，且长期居住在丙村，该户口不属挂靠性质，并符合镇人民政府颁发的关于土地补偿金分配的相关文件规定的条件。故原审原告要求获得土地补偿的诉讼请求，依法应予支持。依据法判决撤销原判，判令丙村居委会给付原告土地补偿费23600元。

　　【评析】

　　本案看似很简单，但却是近年来审判中时常出现的纠纷案件，这类案件涉及面广，影响面大，也是人民法院诉讼频率较高的民事案件。在处理上，产生分歧意见现象多发。

　　一、关于土地补偿金的性质问题

　　农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 经营管理的方式主要是通过发包的方式将土地交付给本集体经济组织成员耕种，并对其经营进行政策支持、技术帮助和用途监督，保证土地资源的正确利用。村集体员有权承包经营土地，该权利任何人不得剥夺。 农村村民承包经营的土地既不是个人所有，也不是普通意义上的全体村民共有，具有法律上特殊地位，在其上衍生的承包经营权是使用物权上的一种特殊形态。

　　土地因被国家征收发生所有权转移，村民土地承包经营权提前终止，为弥补因此造成的收入减少，国家执行征收补偿制度，按照一定的标准给予农民补偿，以维护他们的经济利益。政府与农民之间不具有协商谈判，市场定价的买卖关系。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。地上附着物和青苗的补偿费由附着物和青苗的所有人享有，安置补助费和土地补偿费由村集体经济组织或村委会代表集体占有管理和使用。土地补偿费与安置补助费均是对土地的补偿，合称土地补偿金。土地补偿金的性质同土地一样，应为村农民集体所有，既不是村集体经济组织或村委会所有，也不是村集体成员共有，属于集体所有财产。

　　根据村民委员自治法的规定，包括对土地补偿金处分在内的重要事项，由村民民主议定。我国法律允许并支持村民行使自治权。土地补偿金的分配应由村民全体大会或村民代表大会民主议定处理，只要不违反法律规定，其处分都受到法律的保护。

　　二、关于农村集体经济组织成员资格认定问题

　　成员资格的认定标准问题，是我国现行法律上的空白点，也是法学界的一个长期争论而悬而未决的问题，所以这是此类案件审理的重点和难点。笔者认为对集体经济组织成员资格认定应遵循以下标准：

　　基本判断标准。就是以该“成员”是否在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记常住户口。如果上述三者一致的，则足以认定。随着我国社会经济的发展，农村人口在农村和城市之间、在不同的农村集体经济组织之间流动的机会很多，导致流动数量很大，完全按照比较固定化的户口加在户口地长期生产、生活的条件来衡量某个人是否具有成员资格，难免发生障碍，主要表现户口登记与生产生活所在地不符，造成基本判断无法完成。在此情形下，宜从以下几方面综合考量：（1）有利于社会稳定、社会经济发展；（2）有利于保障公民的最基本生活权利；（3）尊重有关人员对自己成员资格的处分权；（4）尽量符合当地的乡规民约和习惯做法；（5）坚持唯一性原则，避免出现“两头占”或“两头空”的现象。

　　基于上述原则，可产生以下灵活判断标准:（1）外出经商、务工人员。这些人员只要外出前符合上述基本判断标准，外出后其户口仍在集体经济组织所在地，应认定其具有成员资格。（2）外出学习、服兵役、服刑的人员。这类人群虽然有的按照国家有关规定将户口迁出，且不在集体经济组织所在地生产、生活，但以后的最基本生活还没有明确保障，为了提高这类人员的学习、服兵役、改造的积极性，且与有关国家规定相配套，应保留其在学习、服兵役、服刑期间的集体经济组织成员资格。（3）基于婚姻关系而流动的人员。对“农嫁农”的情况，按照风俗习惯，入嫁或入赘的妻子或女婿成为夫或妻家庭的成员，当然成为其夫或妻所在的集体经济组织的成员，所以不论结婚后户口有无迁移，自其进入新的集体经济组织实际生产、生活时起，取得新的集体经济组织成员资格，其原集体经济组织成员资格丧失。对“农嫁非”的情况，因入嫁女或入赘婿一般不可能成为新的农村集体组织的成员，从保障其最基本生活权利的角度出发，如其户口仍在原集体经济组织，应认定其仍有成员资格。但其自愿迁出了户口，应认定其自愿放弃了原成员资格。（4）对并非因国家规定需要，而是出于利益驱动和其他个人原因自愿迁出户口的人员，应认定其自愿放弃集体经济组织成员资格，从其迁出户口开始丧失原成员资格。（5）“空挂户”人员。所谓“空挂户”是指有关人员将户口迁入本集体经济组织的目的，并不是要在本集体经济组织生产、生活，而是出于利益驱动和其他各种原因，需要将户口挂在本集体经济组织的一种现象。由于“空挂户”仅迁入户口，并未与其他集体经济组织成员形成较为固定并具有延续性的联系，在确定成员资格时，应当明确对此类人员的成员资格予以排除。（6）回乡退养人员。这些人虽然将户口迁回农村也在该地生产、生活，但其享有退休人员的工资及各项福利待遇，仍被涵盖在城镇居民的社会保障体系之内。因此，其不应具备集体经济组织成员资格。

三、关于本案处理结果的法律分析

　　本案原告李甲与张某结婚后，尽管没有及时办理入户登记手续，但实际入住夫家，加入夫家的土地承包经营。我国农村土地承包是以家庭为单位的，除不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包外，个人不得承包经营。虽然原告入住被告处后没有增加承包地面积，但她作为张家的家庭成员事实享受土地承包经营权并履行土地耕种义务，与本村其他村民并无实质性区别。一审认定“空挂”与事实不符。

　　通常情况下，户口是辨别一个人村民身份的基础依据，有户口即认定为本村村民。但是随着经济发展社会进步，人口流动普遍，户籍登记管理呈现出开放性，没有执行强制性户籍变更登记，只要当事人不申请，国家不会主动要求当事人变更户籍登记，导致现实生活中，很多迁入迁出的村民，其集体经济组织成员身份与登记的内容不符。如果单以户籍登记为唯一标准，就会出现形式与实质不一致结果。目前，我国法律没有规定变更户籍登记是公民的一项法定义务，故出现形式与实质不一的现象不能归责于当事人，不能让相关当事人承担因此而发生的损害或损失。

　　本案原告李甲因婚加入夫家后，固定居住夫家，从事生产经营，应为夫家所在地的村民，即使没有户口证明，也应认定其村集经济组织成员身份。具有成员身份，其应享受同其他村民一样的待遇。被告村委会尽管是民主议定剥夺了李玉梅的土地补偿金分配权，也因违反法律强制性规定而无效。

　　实践中最难解决的就是象李甲这样的人是否应享受原籍所承包土地的土地补偿金。我们认为，根据公平合理原则，要分两种情况区别对待。第一种情况是农嫁农，如本案原告李甲加入夫家后，享受土地承包，成为夫家集体经济组织成员，她在原集体经济组织成员资格应自动丧失，否则就会产生两个集体成员的双重身份。至于其原来享受的承包土地是家庭承包的，按照30年不变的政策，其家庭有权继续承包经营，不是继续保持其成员身份的依据。如果被征用，她无权行使成员权而享受土地补偿金。当然，基于她对土地的投入，可以享受地上附着物和青苗的补偿。第二种情况，就是男方或女方因婚加入对方家庭后，没有土地可供承包经营，比如“农嫁非”，进而从事其他工作。土地是农民的根本，享受土地承包经营权是其法定权利，此时，应该保留其集体经济组织成员身份，如果承包土地被征用，应该享有成员权。但是，如果她主动迁出户口，尽管没有实际承包经营土地，也不能保留其成员资格，这是她自动放弃，农村土地承包法不禁止农民放弃土地承包。

　　至于原告张乙是否具有成员资格，尽管她户口迁出，但其在校读书，没有就业，仍然依附于土地生活，应该继续享受村集体经济组织成员权利。此时，户口不能成为去除其成员身份的标准。