制定《社会保险法》的体例与内容
《社会保险法》的立法目的在于保障劳动者在年老、失业、患病、工伤、生育等情况下获得帮助和补偿。我国的《社会保险法》正在制定中，其体例与内容应当既符合社会保险法律的基本原理，又适应保障我国劳动者的实际需要。
一、适用范围应扩大到境内所有的企业、事业单位、国家机关、社会团体、个体经济组织的劳动者。
社会保险法适用对象的广泛性是其最突出的特点，即享受社会保险的对象应当包括社会上不同层次、不同行业、不同所有制形式和不同身份的各种劳动者。但在我国多种形式的经济组织的劳动者中，有的至今未实行社会保险制度，或者保险待遇条件不等同。这与社会主义市场经济的统一、平等原则不相符。
当前我国的就业格局已经发生重大变化，灵活就业人员约占城镇从业人员的40%，总人数在1亿以上。灵活就业的种类和涵盖的领域十分广泛，既包括律师、作家、自由撰稿人、翻译工作者、中介服务工作者等高层次的自由职业者，也包括非全时工、临时工、季节工、劳务承包工、家庭小时工等一般劳动者。2004年，包括非公有制经济组织和灵活就业人员参加社会保险人数持续增加。11月底，养老、失业、医疗、工伤和生育保险的参保人数分别达到16195万人、10450万人、12193万人、6516万人和4244万人。根据劳动和社会保障部的工作安排，2005年各项社会保险要以私营、个体、灵活就业人员为重点，使更多的人享有基本社会保障。养老、失业、医疗、工伤和生育保险覆盖人数分别达到1.69亿、1.05亿、1.29亿、7500万和4300万。
《社会保险法》应当适应这种需要并促进其发展。《社会保险法》的适用范围应当扩大到中华人民共和国境内所有的企业、事业单位、国家机关、社会团体、个体经济组织的劳动者。并且，对于在正规形式就业之外的其他多种灵活就业方式，如非全日制就业和临时就业；劳动者与用人单位存在的事实劳动关系和名义上的用人单位与实际的用人单位相分离产生的间接劳动关系中社会保险事项也应当由《社会保险法》进行调整。
当然，社会保险法适用范围也不能无限扩大，即不能将社会的所有的成员纳入社会保险的范围之内。因为国家为公民建立的物质帮助权制度是一项综合性制度，它由社会保险、社会救济等构成。公民不作为劳动者时的物质帮助权主要通过社会救济等制度实现，作为劳动者的物质帮助权才通过社会保险实现。因此，《社会保险法》的保障对象只限于劳动者。
二、养老保险应当由立法确定一个固定的年龄界限，并规定特殊情况下的统筹方式。
养老保险是对劳动者因年老或其它原因退休所给予的生活保障，是专门为解决劳动者年老丧失劳动能力时的生活需要设立的。因此，养老保险的立法以劳动关系的存在为基础，所规定的待遇同劳动者就业时间长短，以前收入的多少，参加保险的时间和缴纳保险基金等具有密切联系。同时，养老保险是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后自动发生作用的，是以劳动者与生产资料的脱离为特征的。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求，为其提供稳定可靠的生活来源。所以，必须由立法确定一个固定的年龄界限，以法定的年龄界限作为切实可行的衡量标准。虽然劳动者在因年老丧失劳动能力方面存在着差别，但作为一项养老保险法律制度的基础，不可能按每一个劳动者真正丧失劳动能力并需要领取养老保险金时来任意确定。并且，由立法确定的年龄界限还会因劳动者所从事劳动的工种、职业、劳动环境等因素的不同而有差别。
我国在养老保险上改革了过去每个企业自己负担本企业职工退休费用的“企业自保”模式，推行了养老保险社会统筹，使得用人单位在劳动者养老方面相互共济，既有利于用人单位的平等竞争，更能为劳动者提供可靠有效的养老保障。对于退休费用的分担，改革了过去由国家、企业包揽的办法，由国家、用人单位和劳动者三方合理分担费用，并统一规定用人单位缴费率、劳动者缴费率和基本养老保险待遇。基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合，在法律规定的范围内统一管理、统一费率和待遇，统一筹集和调剂使用养老保险基金。个人帐户的本金和收益应当归劳动者本人所有并可依法继承。《社会保险法》鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险，并对补充养老保险制度的具体内容加以规定。
此外，对于在医疗期内的病休人员缴费工资基数的确定，机关、事业单位的职工调到企业工作的工作年限与缴费年限如何衔接，在职业介绍服务中心存档的人员缴纳基本养老保险费的方式，被派到境外、国外工作的人员缴费工资基数和失业后再就业人员缴纳基本养老保险费的问题做出具体的规定。
三、医疗保险应确立多层次结构的基金来源，以及保险费用实行社会统筹的基本原则。
医疗保险是对劳动者患病或非因工负伤时给予物质帮助的社会保险制度，目的在于使劳动者因医疗或伤害而产生经济困难时能够获得经济援助，克服遇到的经济困难。
医疗保险法律制度的产生根源于不以劳动者意志为转移的患病和意外人身伤害事实，以及由此而产生的劳动者难以承受的医疗经济负担。医疗保险的风险难以预测。劳动者是否生病或受到意外身体伤害，生病的大小、时间等本人是无法预测的，由此产生的医疗费用，也是劳动者无法控制的。因此，医疗保险首先具有预防性，即将一个群体的资金集中起来共同承担医疗风险。由于长期实行医疗保险资金全部由国家或用人单位包起来的制度，严重脱离我国经济发展水平和国情，使我国的医疗保险成为长期以来必须解决而又难以解决的社会问题。因此，要实行社会统筹与个人帐户相结合的原则。设立社会统筹医疗基金是为了用一定区域范围内的社会群体间的互助共济分担风险，来解决职工患“大病”时的高额诊疗费用问题，以体现社会公平原则；实行个人医疗帐户，目的是建立职工个人自我积累机制，以利于强化职工的个人医疗费用意识，提高个人责任感，强化医疗消费行为的自我约束。将社会保险和储蓄保险两种模式有机地结合起来，实现了“横向”社会共济保障和“纵向”个人自我保障的有机结合，既有利于发挥社会统筹共济性的长处，也有利于发挥个人帐户具有激励作用和制约作用的优点。
对此，必须依法确立医疗保险基金来源多层次的结构，以及保险费用实行社会统筹的基本原则；进而明确规定劳动者的医疗费用在基本医疗保险中支付的范围，明确排除不纳入基本医疗保险范围的医疗费用。如在其范围上包括劳动者患病或非因工负伤，以及因患病或非因工负伤死亡发生的费用；在内容上包括劳动者门诊、住院的诊疗费、手术费、住院费、药费、挂号费等费用。而对于特殊需要的出诊费，以及服用营养滋补药品的费用，则应由劳动者本人负担。[page]
由于医疗保险法律关系主体因为医疗服务提供者的出现而复杂化，立法需要调整医疗保险经办机构、医疗服务提供者和劳动者三方关系，尤其是三方关系所隐含的特殊性，即作为医疗费用享用人的劳动者比实际支付医疗费用的医疗保险经办机构更了解自己的健康状况；作为医疗服务的提供者（也是医疗费用的收取者）比劳动者和经办机构更了解最佳的治疗方式和成本，由此会导致病情的失真和医疗费用的昂贵。为此，《社会保险法》应当根据保障职工基本医疗的用药需求，有利于控制药品支出费用，保证医疗基金收支平衡和贯彻中西医并举方针、中西药兼顾的原则，规定基本医疗保险药品的目录、诊治项目、医疗服务设施和支付标准，明确基本医疗保险实行定点医疗机构和定点药店管理的原则，并且具体规定定点医疗机构和定点药店的资格和审定程序，以及它们与医疗保险经办机构之间的责任、权利与义务。
在这方面，劳动保障部对各省（区、市）基本医疗保险乙类药品目录调整品种的审核意见，劳动保障部《关于印发国家基本医疗保险药品目录的通知》，劳动保障部、国家计委、国家经贸委、财政部、卫生部、国家药品监督局、国家中医药局颁布实施的《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》和《国家基本医疗保险药品目录》等立法提供了实际范例，是制定《社会保险法》中的重要参考文献。
四、失业保险待遇不仅要有失业保险金，还须考虑到失业者的其它需求。
失业保险是以保障劳动者因各种原因失去工作，在重新恢复工作期间的基本生活需要而设立的社会保障制度。失业保险虽然与养老保险有相类似之处，但二者是有区别的：（1）失业保险是对暂时失去工作的劳动者给予的一种物质帮助；养老保险是对永久性丧失劳动能力（从法律上认定）的劳动者的一种物质帮助。（2）失业保险的目的，除了保障劳动者的基本生活需要之外，还具有促进劳动者恢复和重新就业的作用；养老保险仅仅是一种需求性的保障措施。（3）失业保险是对非自愿失业者提供的保险；养老保险则只强调权利，而不考虑取得资格。（4）失业保险通常有一个时间期间限制；而养老保险则直至劳动者死亡。
因此，在《社会保险法》中规定的失业保险待遇就不仅有失业保险金，还须考虑到劳动者领取失业保险金期间的医疗补助金、死亡补助金和由其供养的配偶、直系亲属的抚恤金；在此期间接受职业培训、职业介绍的补贴和女性在此期间的生育医疗补助金。对于失业保险金的领取条件，不仅要在立法上认定履行缴费义务的年限，而且在承认失业者权利的同时，要求其必须有能力工作并且要求工作，已经在政府职业介绍所，或者主管部门批准的机构登记并依照国家法律或法规规定，定期与上述机构联系等。失业人员在领取失业保险金期间重新就业、应征服役、移居境外、享受基本养老保险待遇、被判刑收监执行或者被劳动教养、无正当理由拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作的，以及有法律、行政法规规定的其他情形的，应停止领取失业保险金，并同时停止享受其他失业保险待遇。
1999年以来，事业单位已经参加失业保险，在单位所在地进行社会保险登记，申报并缴纳失业保险费，所需资金在其支出预算中列支。事业单位职工失业后，到当地经办失业保险业务的社会保险经办机构办理失业登记，由经办机构按规定支付失业保险待遇。军队机关事业单位职工，即军队机关事业单位中无军籍的所有职工，包括列入军队队列编制员额的职工和不列入军队队列编制员额的职员、工人（含合同制）以及聘用的其他职工（不含离退休人员），按国家规定参加当地失业保险，缴纳失业保险费，享受失业保险待遇。在银行系统，除中国人民银行及其分支机构，不纳入失业保险实施范围外。中国人民银行所属的各类企业事业单位及其职工，应按规定参加单位所在地的失业保险。商业银行和国家政策性银行及其职工参加单位所在地的失业保险。这些用人单位和劳动者也应当纳入《社会保险法》的调整范围内。
五、应把建筑、矿山等工伤风险较大、职业危害严重行业的农民工纳入工伤保险。
工伤保险是以预防和使受到职业伤害者及其家属恢复正常生活为目的社会保险制度，是国家和社会为在生产、工作中遭受事故伤害和患职业性疾病的劳动者及亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保险法律制度。工伤保险的本质特征在于职业伤害，工伤所造成的直接后果是伤害到职工生命健康，并由此造成职工及家庭成员的精神痛苦和经济损失，劳动者的生命健康权、生存权和劳动权力受到影响、损害甚至被剥夺。
在工伤保险待遇上，基于对受害者的经济损失的赔偿和补偿的原则，应当包括：医疗照顾和补贴；临时丧失劳动能力时以充分满足生活需要为标准的补偿额；永久性丧失劳动能力时，以充分满足生活需要为标准的补偿额；受害者死亡的情况下，对其遗属一次性支付的补偿额；受害人永久丧失劳动能力或死亡的情况下，为其供养的亲属，定期支付的以保障基本生活为目的的费用。为使因工致残或患职业病的劳动者康复，恢复正常人具备的工作、生活能力，工伤待遇还应当包括综合协调使用药物，度假或教育措施。
农民工参加工伤保险、依法享受工伤保险待遇是法律赋予农民工的权利。在立法中把建筑、矿山等工伤风险较大、职业危害严重行业的农民工纳入工伤保险，让他们得到工伤保障尤其重要。《社会保险法》应当针对农民工参加工伤保险的特殊性做出规定，解决诸如用人单位注册地与生产经营地不在同一统筹地区，农民工受到事故伤害或患职业病后进行工伤认定、劳动能力鉴定，享受工伤保险待遇的问题；对跨省流动的农民工，其工伤保险长期待遇的一次性支付和长期支付方式的选择问题。
在非法用工单位，即在无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位受到事故伤害或者患职业病的劳动者，或者用人单位使用童工造成的伤残、死亡童工，立法通常采用向伤残或死亡的直系亲属、伤残童工或者死亡童工的直系亲属给予一次性赔偿的方式。一次性赔偿包括受到事故伤害或患职业病的职工或童工在治疗期间的费用和一次性赔偿金，治疗期间的费用包括该期间的生活费、医疗费、护理费、住院期间的伙食补助费及所需的交通费等。目前，依照或者参照国家公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作遭受事故伤害或者患职业病的，由所在单位支付费用。事业单位改制为企业的，自领取《企业法人营业执照》之月起按照企业工伤保险政策执行，改制前的伤亡人员其待遇由单位按原政策执行，其他事业单位、社会团体以及各类民办非企业单位也未纳入工伤保险。企业聘用离退休人员发生工伤和到参加工伤保险的企业实习的大中专院校、技工学校、职业高中学生发生工伤事故的，劳动保障行政部门不进行工伤认定。对于如何处理这些在实践中经常引起纠纷的因工伤亡，法律应当做出明确具体的规定。[page]
六、《社会保险法》应当对生育保险待遇做出具体规定。
生育保险是国家依法设立的对女职工产期物质和健康需要所采取的保障措施。生育保险的范围包括法律规定的分娩前和分娩后的特定期限，是对女职工产后暂时不能参加劳动，或不宜参加强体力劳动和有毒有害劳动给予的物质帮助和休息保障，包括给予适当的医疗条件和医疗费用，产假或产假期间的工资及其产假期间的生活费等其它待遇。生育期间的经济补偿高于养老、医疗等保险。生育保险提供的生育津贴，一般为生育女职工的原工资水平。享受生育保险的对象主要是女职工，但随着社会进步和经济发展，在女职工生育后给予配偶一定假期以照顾妻子，并发给假期工资，或者为男职工的配偶提供经济补助。我国生育保险要求享受对象必须是合法婚姻者，并符合国家计划生育政策。在生育保险中，无论女职工将来的妊娠后果如何，均可以按照规定得到补偿，既无论胎儿存活与否，产妇均享受有关待遇，并包括流产、引产以及胎儿和产妇发生意外等情况。
生育保险主要是对女职工的一种产期保障。用人单位缴纳的生育保险费列入企业管理费用，劳动者个人缴纳生育保险费。我国生育保险制度覆盖在中华人民共和国境内一切国家机关、人民团体、企业、事业单位的女职工。企业包括全民、集体、中外合资、合作、独资、乡镇、农村联户企业以及私营和城镇街道企业。但现实中，我国的生育保险并存两种形式：第一种是我国建国以来在国家机关、人民团体、企业、事业单位延续下来的，由职工所在单位负担生育女职工的生育津贴（产假工资）和医疗费。其法律依据是1988年6月国务院发布的《女职工劳动保护规定》。1988年9月原劳动部发布了《劳动部关于女职工生育待遇若干问题的通知》。第二种从1988年以后部分地区在城镇企业中实行的生育保险制度改革。法律依据是1994年劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》。
《社会保险法》应当统一我国的生育保险模式。在享受生育保险的条件上，应立足于女职工处于生育状况时的必需的身体和心理需要。在生育保险待遇中，应当做出更为具体规定，如女职工生育按照法律规定享受产假。产假期间的生育津贴按照法定标准由生育保险基金支付。女职工享受生育医疗服务的内容是由医院、开业医生或合格的助产士向职业妇女和男工之妻提供的妊娠、分娩和产后的医疗照顾以及必须的住院治疗。生育医疗服务的待遇是在为女职工提供从怀孕到产后的医疗保健及治疗。生育医疗服务待遇的项目包括检查、接生、手术、住院、药品、计划生育手术等费用，均应在法律中明确规定为由生育保险基金支付。
