【内容提要】发展权作为人权体系的重要组成部分，对于全人类人权的普遍实现发挥着举足轻重的保障功能。由于受到城乡二元结构影响，致使农民工发展权实现中的农民工社会保障问题成为我国当前理论和实践领域中的严重问题。在发展权视角下提出制定法律，提供法律保障，合理确定法定保障项目，改革户籍制度，创造公平环境，强化培训，提升农民工素质，保障水平与社会经济发展水平相适应，承担政府责任，实现共筹资金，建立完善农民工社会保障体系。
【关键词】人权 发展权 农民工 社会保障
发展权的人权地位首先在国际法律层面上受到认可，逐步引起发展中国家宪法规范的重视并在其实践方面取得了一定的成就。但至今，由于受到城乡二元结构影响，致使农民工发展权成为我国当前理论和实践领域中的严重问题。为此，我们从发展权角度深入开展对当前我国农民工社会保障问题展开研究，以期对我国社会主义建设有所助益。
一、发展权与农民工发展权
（一）发展权
发展权是指个体和集体基于持续而全面的发展需要而获取的发展机会均等和发展利益共享的权利。1986年联大通过的《发展权利宣言》第一条第一款规定：“发展权是一项不可剥夺的人权，由于这种权利，每个人和所有各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，在这种发展中，所有人权和基本自由都能够获得充分实现。”
在人权系统中，发展权是一项崭新的权利，是生存权的延伸，是个人权利和集体权利的综合，是每个人及其集合体有资格自由地向国内和国际社会主张参与、促进和享受经济、社会、文化和政治各方面全面发展的一项基本人权。首先，发展权是全体人类的权利，其主体具有普遍性。任何基本人权为普遍主体共同地享有是其成为基本人权的先决条件，只为部分主体或特殊主体享有的人权不可能是一项基本人权。一切人，不论种族、肤色、性别、年龄、语言、宗教信仰、国籍、政治见解、社会出身、财产、身份、能力等等各方面差异或不同，都应一视同仁地享有发展的权利。其次，发展权是政治、经济、社会、文化等诸方面发展权的统一体。基本人权具有繁衍、派生其他具体权利的功能，在微观上繁衍、派生出了一系列非基本人权的具体人权形式，诸如经济发展合作权、社会保障发展权、生活质量提高权、教育科技发展权等等。此外，《发展权利宣言》格外强调政府在发展权的实现方面所应承担的责任，它强调：各国应采取一切必要的手段以实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面的机会均等，而且国家还应采取有效措施以确保妇女在发展过程中发挥积极作用，并进行适当的经济和社会改革以根除所有的社会不公正现象；鼓励民众在各个领域的参与。
（二）农民工发展权
任何一个概念都会随时代发展而被不断注入新的内涵，其意义也会相应得以延展。发展权就是这样一个概念。“农民工发展权”的提法随着农民工问题的凸显、社会对农民工问题普遍关注的深入而频频出现。发展权的提出在人权发展史上第一次赋予了人权以动态发展的理念。发展权的内涵显然不同于第一、第二代人权，它所关注的并不是与传统的公民权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利并行的一种人权，而是关注着人权在质与量上的全面提升。
农民工发展权属于发展权的范畴，是一种特殊性的发展权。农民工发展权是指在现阶段中国社会中，农民工作为“弱势群体”，自主地行使参与、促进发展的行为权和获取发展利益的收益权的统一，从而享受在不同时空限度内得以协调、均衡、持续地整体良性发展，维护农民工作为人的尊严价值和享受到真正的国民待遇的一项基本人权。简言之，农民工发展权是关于农民工发展机会均等和发展利益共享的权利。农民工发展权的核心内容则应是保障农民工个人潜能的充分开发以及个性全面自由发展的权利。农民工作为社会成员和国家公民，应当拥有分享社会、政治、经济资源和发展成果以及分享村社集体经济成果的权利。农民工发展权旨在争取使农民工享有在社会中良性发展的权利，它既包括农民工享有随经济、政治、社会、文化发展充分实现其基本自由的权利，也包括农民工享有参与和促进经济、政治、社会文化发展的权利。
二、发展权与农民工社会保障
社会经济的发展为人权内容注入了丰富的内涵，起源于西方社会的保障制度随之也发生了变化，其内涵也有了相应发展，将社会成员的发展权也注入社会保障的理念之中。
我国绝大多数人口居住在农村，广大农村社会保障机制很不完善。进一步建立健全我国社会保障制度，成为社会关心的热点和人们普遍关心的问题。为了适应社会经济发展的需要，建立、完善或改革社会保障制度势在必行，而农民工的社会保障问题又是我国社会保障制度建设的瓶颈，本文仅就发展权视角下的农民工社会保障问题做浅显探讨。
发展权是公民社会保障权利内涵的自然演进。发展权是一项人权，没有发展生存就不能持续，所有的基本权利和自由必然与生存权、不断提高生活水平相联系。具体而言，发展权包括经济、政治、社会、文化、生存五方面的内容。最初以保障公民生存权的形式出现在各国立法中的社会保障权，是指在公民由于年老体弱、疾病、伤残、失业等原因丧失劳动能力或发生暂时困难的情况下，享受由国家和社会提供的物质保证，满足其基本生活需要并提高生活水平的权利，无论公民的身份、性别、等级、民族、语言、宗教、财产、出身等，都享有该权利。社会保障的基本理念就是当社会成员沦为社会弱势群体时，国家和社会提供一种援助性措施，以保证其有尊严的、体面的人类基本生活。在我国，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，劳动力市场化调节使农村剩余劳动力向城镇转移速度不断提高。目前，我国农民工的人数在两亿人左右，且平均每年以500万人左右的规模迅速增加。在现时的中国，农民工生存权具有弱者身份性和脆弱性。在现实社会，农民工作为社会的一员，具有基于人权过体面生活、被平等对待的权利。农民工有权享有个人尊严和人格的自由发展所必需的政治、经济及文化方面的权利，有权享有一个符合人的尊严的生存基础。社会保障直接以“人性”作为对象，是维护人性尊严的具体表征。赋予农民工社会保障权，并将国家作为农民工享有该权利的义务主体，广大农民工将不会再有生活无着的忧虑和窘迫，并能够保持着自己的人格和尊严。[page]
三、我国转型时期的农民工社会保障现状
农民工作为社会成员、国家公民应享有社会保障的权利和利益。农民工社会保障是以政府、农民机构和非营利社会组织、市场等力量为多元化实施主体、以全体农民工为保障客体、以为农民工提供维持最基本物质生活保障为内容、以国家的法律和相应政策为手段来实现保障社会安全和稳定目的的社会保障制度。但是农民工社会保障权益缺失已是不争的事实，其主要表现为：
（一）农村社会保障形式单一，水平低，覆盖面小，社会化程度低。
社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容，其中养老保险、失业保险、医疗保险等社会保险和最低生活保障是核心的部分。按照国民权利平等原则，农民应平等地享有这些社会保障内容。但事实上，大多数的权益内容大多数农民未享有。农民工已成为中国工人阶级的重要力量，在国民经济中占有了举足轻重的地位，但是农民工的待遇是不平等的，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5%，而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%，如此低的社会各种保险的参保率，给当前和未来的工作、生活、社会稳定都留下了较大的隐患，农民工在城市无论奉献了多少年，终归还是农民，难以真正融入城市。农村社会保障体系发展滞后给农民工生活带来了严重的后果，如农民工生病因无钱而未就诊，因病致贫、返贫的农民一般占贫困户的30%-40%，有的地方甚至高达60%.由于农业发展水平较低、劳动者素质较差、抵御自然和市场风险能力较弱，农民工收入状况不稳定，养老非常困难。亟需扩大农村社会保障的覆盖面。
（二）市场经济的发展不断打破传统农村集体、家庭和土地等固有的保障形式空间，使得社会公共服务不足，生活条件较差。
随着非农就业机会增加，农村人口尤其是青壮年大量外出，收入来源呈现多元化趋向，土地相对收入不断下降，土地保障功能趋于下降。社会保障是全社会各个方面的力量提供保证社会各个阶层获得社会生存、发展空间的机制。多元化的农民社会保障实施主体多未惠及农民工：农民工不能享受经济适用房和廉价租房待遇，多数非公有制小企业不提供职工宿舍，农民工只能租住民房，费用高、生活设施差，安全缺乏保障。非营利的社会团体（包括中华慈善总会、减灾委员会、中国红十字会、中国残联、全国老年基金会等公益性组织）未深入农民工，由于社会救助实行属地化管理，城市、农村都没有把异地打工的农民工纳入社会救助范围，使得他们无法享受当地政府公共财政提供的最低生活保障以及医疗、教育、住房、司法援助等服务。从公平的角度应进一步加大基金投入和救助力度，规定村域社区非营利的社会组织（如社区内的基金会、慈善会、老人院、社区教育机构和其他服务机构等）在农村未筹措社会保障资金、组织社会保障资源、安排社会保障项目、实施社会保障政策、组织自愿者活动、提供社区服务等责任。
（三）存在企业劳动岗位歧视。
进城务工人员所从事的大多是劳动强度大、工作条件差、技术含量低的工种，是城镇职工不愿涉足的“苦脏累险”岗位，单位的重活、脏活、累活、难活、险活都是农民工全部包揽。并且农民工没有职业保障，单位不提供技能培训，因此农民工在工作中只能维持起码的生存，而不能从中获得自身技能的提升，有所进步和发展。
（四）工资增长缓慢。
随着我国经济的快速发展，人民生活水平不断提高，人们的工资水平不断提高，但农民工的工资收入水平增长却十分缓慢，农民工很难通过合理的收入增加使自己走出经济困境。在我国南方外来劳动力集中的省份，过去10年农民工年工资增长率不足百元。有的地方农民工10年间月收入几乎没有什么变化，甚至还有倒退。根据国家统计局科研所的统计数据表明，进城农民工的月均劳动收入增长率要远远低于城镇职工，小时工资率的低出幅度更大。微薄的工资使得他们无法像其他城市常住居民一样，平等地享受城市发展中的物质文明成果。
四、我国农民工社会保障权益缺失的原因分析
（一）发展成果共享理念未建立
确保国民共享社会经济发展成果是建设社会保障制度的基本目标。我国社会经济的持续高速发展，是全体国民共同努力的结果。农民工是我国社会经济持续快速发展的重要力量，理应有权利分享国家社会经济发展的成果。共享不仅要求全体国民可以分享经济发展成果，也应当分享社会发展的成果。农民社会保障权益的拥有和实现除受客观条件制约外，还受人们认识程度的制约。如果人们尤其是各级各类决策者对农民社会保障权益认识不足，就会导致在政策的选择和制定上出现严重的公平性缺陷。当前，决策者对农民工理应享有社会保障权益和存在社会保障权益缺失的问题上已有共识，但对实施环节的一些问题还认知不足。这些落后认识对农民社会保障制度的推行形成了一定的阻力。
（二）二元社会结构存在制度缺陷，传统的农村社会保障严重滞后
二元社会结构是农民工社会保障问题产生的制度原因。建国后，我国形成了城乡二元社会保障模式。城市形成以就业为中心的较为完整的社会保障模式；农村形成以集体为依托的较低层次的社会保障模式。在农村通过高级农业合作社组织实施以社会救助、社会福利和优抚安置为主要内容的集体保障制度。转型时期传统的农村社会保障严重滞后。传统的计划经济条件下的城市社会保障模式却始终没有覆盖乡镇企业职工和进城农民工，与就业紧密联系的社会保障模式的运行机制还较为封闭，国家和企业为城市劳动者承担很多的社会责任，职工终身依赖国家和企业：企业全部承担养老、疾病、工伤、生育、死亡等保险待遇和各种福利、补贴，并且直系家属也随之受益。导致农民工权益的法益缺位、权利受损、救济不畅，表面上是现行法律政策的问题，更深层次的原因则是作为限制公民流动的户籍制度的合法存在。
（三）社会经济发展水平落后
社会经济发展水平落后是造成我国农民工社会保障权益缺失的决定性因素。社会经济的发展是农民工社会保障实施的物质基础。经济发展水平对社会保障实施的范围、程度和给付标准具有根本性的制约作用。从国外的农民工社会保障实践可以看出，社会经济发展水平是农民社会保障水平的决定性因素。实施社会保障需要推行成本（主要包括宣传教育费和执行费用等）和财政社会保障费用的支出，受保人也要缴纳一部分的费用，这就要求社会经济发展要达到一定的水平。要建立较为完善的、保障水平较高的社会保障，国家和农民工个人都要有相当的经济实力。要将近9亿农民纳入社会保障体系并保持一定的水平需要经济发展到一定水平。[page]
（四）政府职责履行不够
政府能否完全履行职责和履行效果对农民社会保障的制度建设和实施都有着决定性的影响。政府在立法、政策制定、组织引导、财政支持、管理监督等方面应履行职责。忽视政府作为实现全体社会成员公平的主体所应尽的责任，导致了农民工社会保障被长期置于被忽略地位。由于历史发展的不可分割性和延续性，先前不合理的政策措施所造成的不良后果又必然影响到后来的制度建设及其良性运行。政府职责履行不够的主要体现是政策失当。政策偏差（尤其是财政政策）和政策机制某种程度上的失灵是导致农民工问题产生的主要根源。如改革开放以来，农民工为国家建设提供了大量的资金积累，政府理应按照利益对等原则对农民利益损失做出一定的补偿，农民工理应享有社会保障权益。目前，农民还以上缴农业税、其他种类的税费（基金）为国家财政继续做出贡献。政府职责履行不够还体现在对农民工社会保障的财政支持严重欠缺、立法不够及其监管不力等。
五、发展权视角下农民工社会保障权益的完善措施
农民工追求平等就业，分配公平和合理分享经济、政治、文化发展成果的愿望日益强烈，由过去单纯追求基本的生存向追求安实现自身充分发展转变。我们必须正视农民工发展权保护的问题，积极寻求保护其合法权利的对策。法律保护是从根本上保障农民工发展权的制度基础，同时加强对农民工权益的法律保护还必须标本兼治，既要注重对农民工政策的宏观改变，清除不合理的城乡隔离制度和其他阻碍农民工发展的排斥措施，更要完善立法，加强对农民工发展权的保护。
（一）制定法律，提供法律保障，合理确定法定保障项目
彻底改变就业中重城镇、轻农村的就业制度和政策，将城乡居民的就业放到同等重要的地位，纳入整个国家的就业计划，统筹兼顾，科学、合理、有效地利用我国丰富的劳动力资源。由于缺乏相应的法律保障，对他们的社会保障工作难以实现强制性原则，这是造成目前侵害劳动者社会保障权益现象存在的根本原因。所以，合理确定法定保障项目是构建我国农村社会保障制度的关键。
（二）改革户籍制度，创造公平环境
要想真正解决农民的社会保障问题，最终的解决方式还是使其真正融入其所就业生活的城市，打破现有的城乡二元结构限制。旧有的户籍制度一直是阻碍农民工真正融入所在城市的根本所在，正因为户籍的划分，使得农民工无法享受到和城市居民平等的财产权、教育权、劳动权、社会福利保障权等等。因此，要加快户籍制度改革，使农民工能够突破户籍制度障碍，实现由“农民工”身份向“市民”身份的转变。而且，城市的就业政策上也应消除对城乡居民不平等的待遇，取消对农民工市场准入的门槛，给予农民工平等的用工机会，加强对规范用工的监督。
（三）强化培训，提升农民工素质
为了使从农村中转移出来的劳动力能够尽快地适应工业化的要求，推动我国社会的转型，在我国农村应建立职业技术培训救助制度。对失业的农民工进行职业培训，既可以提高失业农民工从事原工作或新工作的技能，增强他们对新工作的适应能力，以便为其重新择业、就业奠定基础，还可以纠正其在过去工作中所养成的不良行为，诸如磨洋工、组织纪律观念淡薄等问题，稳定农民工的情绪。我们必须通过职业培训，提升农民工综合素质，实现技能就业，增加就业的稳定性。
（四）保障水平与社会经济发展水平相适应
根据国外建立社会保障的经验和教训，社会保障的水平和程度一定要和本国社会经济发展水平相适应，否则，将带来严重的负面影响。我国是一个农村经济还比较落后的国家，农村社会保障项目和待遇水平的确定一定要和统筹区内的社会经济发展水平相适应。笔者以为：低水平，广覆盖，随着经济发展水平的提高而逐步提高保障水平，应是我国农村社会保障立法坚持的一个基本原则。
（五）政府发挥主导作用，社会增加公共福利在农村的投入，建立完善农村社会保障体系
在实施农村社会保障制度过程中政府应当发挥主导作用，不断探索新思路、尝试新方法。政府应为农民社会保障履行核心责任，政府应是法律和社会公平责任的承担主体。在市场经济条件下，社会保障的法律制定、政策制定、制度改革、实施与监管等重大问题，都需政府出面解决。政府应当增加公共福利在农村的投入，建立完善农村社会保障体系。
参考文献：
[1]张子成：“从强化农民发展权的视角看社会主义新农村建设”，载《中国党政干部论坛》2006年第9期。
[2]耿昕：“要重视农民工的发展权”，《邯郸日报》2007年11月2日。
[3]匿名：“维护农民工权益，工会责无旁贷”，中华全国总工会新闻网。
山东理工大学法学院·曹绪红
