多年来，中国政府一直十分关心农村老年人口的养老问题。为适应农村经济发展，抵御人口老龄化所带来的家庭养老负担，我国从80年代中期就开始调查研究农村养老的新情况，积极探索市场经济条件下农村社会养老保障的新途径。八届人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出“农村养老以家庭保障为主，坚持政府引导与农民自愿，发展多种形式的养老保险”，这是我国今后相当长时期农村养老保障的指导方针。我国现行的农村社会养老保险制度是根据1995年民政部的《农村社会养老保险基本方案》建立起来的。至1999年底，全国有30个省（区、市）的2097个县（市、区）开展这项工作，有近3800万人参加农村社会养老保险而成为保障对象。农村社会养老保险工作是把社会保险作为防范农民老龄风险的一种对策在中国的重要实践，是用社会保险方式解决中国农民养老问题的有益探索。深圳地区实行农村社会养老保险以来，总的形势是乐观的，农民缴费比较踊跃，这与深圳良好的经济状况是分不开的。深圳地区具有实行农村社会养老保险的基本条件，适合作为中国经济发达地区的试点。
一、 深圳经济发达，条件具备，适合实行农村社会养老保险
作为改革开放后最先富裕起来的地区，深圳在推行社会保障方面
有许多值得称道的地方。它是我国最早进行社会养老保险和医疗保险改革的试点地区之一，社会保障制度建设走在全国前列；由于人口结构年轻化，社会养老负担不重，经过若干年的积累，社保基金已经达到了相当的规模，各项保险金均按时足额发放；积极进行社会保障的国际经验技术交流，吸收和借鉴了很多国外社会保障的宝贵经验。农村社会养老保险作为一个较新的社会保险品种，在深圳推广也只有几年的时间，我们认为，深圳地区适合和需要实行这个险种。
（一）主要经济指标满足国际经验公认推行农村社会保障的条件
根据国际经验，建立农村社会养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化发展靠自身积累，且其剩余反哺农业的时期，如美国在1990年才建立农村社会养老保险制度。从经济指标看，大体应该满足：（1）农业在国民生产总值中的份额在15%以下，农业劳动力结构份额在20%以下；（2）农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老龄人口高峰期；（3）经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。如果按照这些指标来衡量中国农村所处的阶段，总体上差距是比较大的。但是，何文炯（2001）等人以浙江省为例的研究证实，中国东部沿海地区有许多地方已经基本达到或接近了前述条件。以下是深圳的情况：
1.作为工业发达城市，深圳市农业在国民生产总值中的比重较小，2000年深圳国民生产总值为1610亿元，其中农业120.6亿元，占7.49%。户籍人口124.92万人，其中农村人口24.77万人，占19.83%，而且这其中大多数已脱离农业。
2.作为新兴城市，居民大部分为移民，深圳的人口格局呈现年轻化，但是农业人口多为本地人，其老龄化程度不低。况且若干年后，移民中的大多数将步入中老年，届时人口的老龄化压力可想而知。
3. 深圳市2000年人均GDP为3.93万元（约4735美元），农民人均纯收入为9270元。(2)
由此可见，深圳市在主要经济指标上已经达到国际公认的经验条件，适合实行农村社会养老保险。
此外，深圳地区不仅有实行农村社会养老保险的条件，更有实行的现实需要。广东地区家庭观念浓厚，居民对于赡养老人的义务一般能积极履行，尤其深圳农村，以家庭保障为主是不成问题的，但这里面存在一个人口老龄化和家庭负担的问题。深圳农村人口已经面临老龄化的格局，家庭虽然在转让土地的过程中有一定的财富积累，但也失去了最稳定的收益来源，土地保障变得越来越弱，越来越次要。市场经济在给农民带来利益增长的同时，也把他们带入了一个风险更高、更大的市场环境之中，使他们面临市场风险和生活风险。把社会养老保险作为对家庭保障的一种补充，可以减轻家庭负担，有效地降低农村的老年风险。
（二）新兴地区，适合作为农村社会养老保险的前沿试点
与城镇居民养老保险相比，我国农村社会养老保险的发展程度还
很低，有许多地方尚待探索和改进。如是否需要强制实行，如何确定集体补助的幅度，应由哪些部门负责监督农保基金的运营等，都是亟待解决的课题，尤其是相关的法制建设还没有跟上。深圳实行农村社会养老保险时间也不长，但是随着城市社会养老保险的成功实行，积累了不少制度建设方面的经验，同时深圳又是国内金融中心之一，拥有发达的资本市场，便于农保基金投入运营以保值增值，这些都是进行农村社会养老保险建设的有利条件。此外，作为新兴地区，经济发展走在国内其他地区的前列，深圳农村的今天是其他地区农村未来的发展方向，在这里进行试点研究，总结出一套农村实行社会养老保险的经验，可以在时机成熟时推向其他地区。
二、深圳发展农村社会养老保险应注意以下问题
事物发展往往是螺旋式前进的。深圳发展农村社会养老保险并不完全是一帆风顺的，也存在一些困难和问题。就当前而言，着重要解决以下几方面的问题。
（一）加强立法，明确农村社会养老保险的法律地位
从依法行政的角度看，一种政府行为，应当有其相应的法律依据。通过立法建立和健全社会养老保险制度，是世界各国开展社会保险工作的通行做法。深圳农村社会养老保险在实施的过程中，主要依靠政府政策，通过各种文件并下达指标，依靠基层工作人员对广大农户做工作才得以推进的。但是，实施中由于缺乏足够的法律地位和强有力的法律保障，农村社会养老保险工作有时也受到制约。首先是有关部门对开展农村社会养老保险停留于感性上的认识，而缺乏实质意义上的共识。其次是部分农民对农村社会养老保险存在疑虑和不信任。再次是制度运作不规范，基金安全缺乏保障，责任不够明确，政策尺度难以把握等等。农村社会养老保险是深圳社会保险制度的重要组成部分，要使深圳市的农村社会养老保险工作走上规范化的道路，就必须指定出适合深圳农村实际的农村社会保险法规。一方面将成功的做法和制度，以立法的形式固定下来；另一方面根据新的社会经济发展状况和政策环境，对不可取之处进行相应调整。
（二）改革农保基金的筹集渠道
深圳乃至全国的社会保险基金一直采用现收现付制，其基本原则
是“量出为入”、“以支定收”。这种制度从长远来看，会使筹资规模和保障支出难以稳定，甚至出现支付危机，产生保障负担沉重的问题。目前，深圳城镇养老保险已经实现了从现收现付制向积累制过渡。积累制是根据将来可能和必然发生的养老所需要的资金，预先提取并进行储蓄积累，在实际需要发生时再行支出的社会保障基金筹集制度，它的基本原则是“量入为出”。根据深圳的实际情况，农村养老保险完全可以吸取城镇养老保险的成功做法，采取积累制。 [page]
目前我国城镇社会保障基金筹集的主要方式是社会统筹和个人帐户相结合的模式，农村养老保险采取个人缴费和集体补助相结合的办法。深圳的村、镇集体经济实力比较雄厚，可以适当加大集体补助的比例，以使村、镇集体更多的分担起保证居民老有所养的责任，减轻家庭和国家的负担。
（三）妥善管理，确保农保基金的保值增值
目前我国农村的养老保险基金均是通过存入国家专业银行来达到
保值增值目的的。根据民政部的规定，当时向农民承诺的基金增殖率为12.9 %，并按照这一水平确定给付标准。但是，1996年以来，银行多次下调存款利率。目前，存入银行的农村养老保险基金利率只有5.67%，低于物价上涨指数，比以往承诺的增值率低7.23个百分点。折旧意味着对已投保的每100元国家将有7.23元的赔付，否则政府对农民养老金的给付承诺将无法兑现。若干年后，这些资金有可能成为负值。银行利率的下调不仅使农村社会养老保险基金难以增值，达不到农民老有所养和稳定社会的作用，也导致某些地方为追求较高收益而违规运作基金。因此，如何使养老保险基金保值增值已成为亟待解决的问题。对于深圳地区农保基金的管理，我们建议从以下三个方面着手：
其一，尽快建立基金分级运营机制。目前基金实行区级核算，区
级运营，层次较低，风险较大，万一运营中出现亏损，难以补救。因此应该改革区级管理运营的现行体制，采取有力措施促使基金向上分流，区级不再承担基金运营任务，相应在市级建立基金运营机构，实行基金规模管理。并由市级采用责任准备金和风险准备金制度，以进一步分散风险，确保基金安全。
其二，尽快出台基金运营优惠政策并拓宽基金运营渠道，确保基金的保值增值。可规定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率，或由市政发行农村社会养老保险基金专项优惠债券；或将一定比例的基金投资于一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目；可以考虑基金进入资本市场，投资于国债、金融债券和企业债券的一级市场；也可以将一定比例的基金委托给金融机构买卖国债，走市场化理财，专家理财的道路，逐步规范、优化基金的资产结构，在确保安全性前提下，最大可能地实现农保基金的保值增值。
其三，加大基金监管力度，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。农保基金管理部门应定期向市人大或其常务委员会报告基金运营情况。
