依法规范建设工程招投标管理制度
——写在中国加入“WTO”之后
2001年12月11日中国正式成为世贸组织成员，正式纳入世界经济一体化范围。入世之后，政府职能的转变表现在要通过设定规则来管理社会事务，突出执法的公开和公平性，政府行政管理将围绕建立一个公平、公正的市场秩序来实行，这不仅是入世规则的要求，更是我们实行贸易自由、公平竞争，跻身于世界经济强国所要求的。
对于建设行政管理部门而言，行政管理将意味着由过去对建筑市场的事无巨细的微观管理，彻底转为严格按照法律规定行事的宏观调控。因此，一直致力于规范建筑市场承发包行为的招投标管理部门必须转换管理角色，改革管理方式。并且，随着2000年以来陆续颁布实施的《招标投标法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》(建设部89号令)、《评标委员会和评标方法暂行规定》(七部委12号令)等法律规章，也为招投标管理制度的改革提供了法律保障和较强的可操作性。
在此背景下，本地招投标管理部门适应入世的需要，按照法律规章的要求，迅速地对招投标管理制度进行了重大改革。
一、废除行政审批制，全面实行备案制。
实行备案制之前，招标办对建设工程招投标实施着全过程的参与和审查，从申请投标单位的资格预审、招标文件的制定，到开标评标的实施、中标通知书的签发，直至合同的审查，招标办无不层层把关、审批。制约招标人权力的同时，也在很大程度上将“管理”变成“代理”，造成职能的异化。一方面使招标办在招投标发生纠纷矛盾时，往往因为身陷其中，难以充分发挥监督管理的职能;另一方面也使得招标人失去主动性和积极性，将严谨、复杂的招投标活动误认为是到招标办按规矩办个“手续”。
为改变招标办集“运动员”和“裁判员”于一身的状况，使招投标管理更加规范化，本地招标办按《招标投标法》的要求，对招投标管理方式进行了重大调整。调整的重点是改变以前的事前审批为现在的过程监督、事后备案，即四个备案：
1. 招标人自行办理施工招标事宜备案;
2. 招标文件及澄清修改备案;
3. 招投标情况的书面报告备案;
4. 施工合同备案。
采取的具体措施有：
一、 进一步明确招标人的主体地位，招投标活动由招标人组织实施并负责;
二、 彻底消除地方保护壁垒，取消了对外地施工企业的限制措施，使不同所有制、不同地域的投标单位站在了同一起跑线上公平竞争;
三、 为保证潜在投标人的保密，招标办不再复审投标单位的资格;
四、 开标、评标彻底分离，评标专家不再参加开标会，评标过程严格保密;
五、 评标严格按七部委12号令实施，评标办法实施“经评审的最低投标价法”，废除原“幅度加系数”等随机性较强、中标凭运气的评标方法;
六、 中标通知书经法定程序后由招标人签发，招标办不再审批盖章;
七、 整个招投标活动严格依照法定的时间进行，保证招投标质量。
招标办只有改变层层把关的审批，才能真正做好全面监督的“裁判”，市场主体才能在法律的制约下规范运行。
二、备案制实施情况
备案制实施后，作为市场主体的各建设单位，非常赞成和欢迎这次招投标管理方式的调整，认为招标人有了比较大的自主权，招投标手续也变得简便，调整之后的招标投标活动更接近市场化运作，是向国际接轨的一种体现，更主要的是，新的招投标方式更接近公开、公平、公正的“三公”原则。同时，各建设单位也清醒地认识到，除了进一步享受到了作为市场主体应该拥有的权利，也进一步体会到应该承担的责任和义务，那就是在法律的制约和政府部门的指导下规范地操作。“因为政府管理部门不再审批，我们就必须对招标投标活动负全部责任。”此外，因为评标办法废弃了以往投标价不得低于标底某一幅度(本地为-7%)的规定，而采用了经评审的最低价中标的办法，打开了投标价下浮空间，非常有效地节省了投资，经济效益明显提高。如某大学新校区建安费用比计划节省近千万元之多。
作为市场另一重要主体的各投标单位，则感受到了前所未有的巨大生存压力。最低价中标大大地压缩了他们的利润空间，使得竞争更趋残酷与激烈。那些管理混乱、技术水平低、施工质量低劣的施工企业将无法经受市场的激烈冲击而面临被淘汰的命运。
以下是实行备案制以来，200项工程中标价与定额预算价相比的下降幅度统计。
中标价下降幅度一览表
上表显示，报价下降幅度还不是不可想象。因为其一，最低价毕竟是要“经评审、不低于成本”的。备案制实施初期，一些施工企业不顾本单位的价格底线，为了争得工程，盲目以低价竞标，大多被评标委员会判定低于成本。其二，即使以临近成本中标，施工中稍不严谨，即面临亏本，为企业信誉，施工企业不得不进行补贴，但是只能一而再，不可再而三。因此市场本身的调节机制，促使报价下降幅度逐渐回升到一个正常水平。
三、建筑市场各方需要解决的问题
1.招标人
招投标管理实行备案制，招标办不再参与具体的招投标业务，则对招标人的整体素质提出了极高的要求，他们必须熟练掌握招投标相关法律规章，具备较高的工程建设专业技术水平。然而，招标人或因长期以来依赖招标办进行招投标工作，或因偶尔才进行工程招投标，许多人不会编写完整规范的招标文件，不能有效地组织开标评标，有的甚至对《招标投标法》明确规定的“招标文件发出至投标截止不得短于20日”等保证投标质量的条款怨声载道;不理解为什么“最低价中标”还要评审投标人的施工组织设计等等。因此，招标办首先除了加强对招标人的招投标业务培训外，还必须做好招标人资质审查工作，把好招标人的市场准入关，坚决杜绝不具备自行办理施工招标事宜条件的招标人进场交易。
其次，一些招标人仍然存在滥用权力的现象，此问题也引起了建设行政主管部门的重视。建设部89号令允许“招标人可以从资审合格的投标人中选择不少于7家的投标人”，部分招标人利用此条款，降低资格审查条件，将公开招标演变成“公开的邀请招标”。特别是一些房地产开发公司，充分“利用”可以选择7家投标人的权利，在自己身边逐步形成一群固定的施工企业“圈子”，别的施工企业本无法涉足。他们轮流坐庄，投标则是今天你陪我，明天我陪你。谁参加竞标，谁中标，全由开发公司说了算，即使有了矛盾纠纷，也全部能在内部“摆平”。严重地限制和排斥了潜在投标人，极大地损害了广大施工企业的利益。并迫使投标单位将“工作重点”转移至建设单位，有问题也不会花精力投诉，也不敢投诉，否则下次根本没机会参加投标。建设行政主管部门现已明确要求，选择7家潜在投标人必须在资审合格的投标人中从资历、业绩、信誉等方面进行择优选择。[page]
第三，关于最低价中标，部分招标人一时还不愿接受，认为最低价中标与国际惯例接轨为时尚早。他们总认为最低价中标会导致施工企业偷工减料，施工质量低劣。实际上，这并不是必然结果，价格下降不是质量低劣的直接原因，直接原因是企业追逐更高利润的天性。目前国内建设市场中建设监理制度以及质量问题终身追究制已从理论上堵塞了承包商偷工减料在低价中盈利的可能性，所以我们不能以低价必然导致工程质量低劣为借口阻碍工程造价的市场取向进程。如果施工企业是通过偷工减料的手段来追求利益最大化，中标价再高，也不能杜绝此现象，因为利润是无止境的。因此，招标人只要严格把好资格预审关，择优选择投标人，做到“同质化”竞争，配合合同的约束及履约但保的有力保证，最低价中标将给招标人带来较高的经济利益。况且，在市场竞争越来越激烈的情况下，一件质量事故或安全事故，足以影响施工企业的信誉和前途，没有企业敢拿自己的命运开玩笑。
2.投标人
不言而喻，施工企业成为最强烈反对最低价中标的群体，甚至申诉到政府主管部门，请求废除最低价中标。实际上，政府直接插手市场，用行政命令的手段干预市场经济活动的时代已经一去不复返了。随着市场的进一步开放，长期存在的、导致中国建筑领域司空见惯的优不胜、劣不败现象的地方保护主义和行业保护主义现已成为众矢之的，况且，地方保护和行业保护只能解一时之困，却不能在国际同一大市场中永远脱困。在\"温室\"中成长的建筑企业如何直面加入WTO后激烈的市场竞争呢?
其实，施工企业应该重视的是管理和技术的革命。中国建筑业还是一个劳动力密集型的行业，只有向智力密集型、技术密集型、资金密集型转变才是赢得利润最大化的根本出路。我们的建筑业企业目前普遍利润低下，其中很重要的原因就是人员太多、技术水平低下、劳动效率低。我们有许多企业动辄上百、上千，人员庞大，建筑业成了农村安排剩余劳动力的主要渠道，几乎没有行业准入门槛，刚刚放下锄头的农民也大量组建建筑队伍或参加分包工程，目前建筑业从业人员还在急剧膨胀中，其整体素质较低。这种\"僧多粥少\"的供需关系，必然导致极为不规范的竞争局面。建筑企业竞争力薄弱，作为市场竞争主体的国内建筑企业，目前的综合竞争能力普遍低于国外同行的水平，具体表现在：竞争动力不足，习惯于寻找保护，竞争意识淡薄;管理水平低下，管理模式落后;技术应用层次不高，技术含量较低;国际经营承包经验欠缺，相应人才不足。而国外的一些建筑业企业，也就几十个人，上百人就已算是大公司了，人家靠的就是管理、是技术。
同一支队伍，在不同的管理形式下能产生迥然不同的效果，创造令人难以置信的效益。二十世纪八十年代中期，云南鲁布革水利电力工程，日本大成建设公司以低于标底43%的报价中标，庞大的建筑施工队伍，就是在为数寥寥的日本大成公司管理人员的指挥下，一改以往施工质量平平、工作效率低下的旧貌，创下了优质、高速、低成本的佳绩。因此，先进的管理理念、方式和优秀的管理人才，以及持续不懈的技术创新，正是一个企业在激烈的市场竞争中立于不败之地的优势所在。
3.招投标管理部门
顺应“WTO”规则的要求，招投标管理从旁站式的审批制到事后备案制，政府市场监管的难度大大增加了。结合实行备案制后近半年的实践，招投标管理的重点应该是：招标代理机构和专家评委。
1.大力督促招标代理机构政策、业务水平的提高
实施招投标备案制以来，招标代理机构走上前台，承担了大量的工程招标业务，据统计，已占整个招投标业务的三分之一之多，他们在服务于业主的同时，配合招标办的管理，为招投标事业的发展，为建筑市场的规范做出了很大贡献。但目前仍然存在一些代理机构业务能力不强，招投标法律法规掌握不够熟练，编制招标文件只会简单套用范本，“代理”成了代建设单位跑腿办事，不一而足。因此加强招标代理机构的管理、培训至关重要。对于招标代理机构的发展坚持适度的原则，控制数量、保证质量。对招标代理机构的从业人员要强化招投标法律法规知识和招投标业务的培训，坚持持证上岗制度等等。显而易见，招标代理机构工作水平的提高和规范，对整个建筑市场招投标工作的规范将起到事半功倍的效果。
2.严格管理、精心筛选专家评委，促使评标工作规范化。
实行“经评审的最低价中标”的评标方式后，针对“企业成本”这个各界关注的热点与难点，专家评委在评标时起着非常关键和重要的作用。目前政府建设工程专家名册中的大部分专家评委能够认真对待评标工作，发挥他们的专业特长，运用他们丰富的专业知识和能力，在为招标单位完成高质量的评标工作中发挥了不可忽视的作用。然而，其中也有部分评委实际业务水平不高、责任心不强，不能发挥一个专家评委应有的作用，降低了评标质量，损害了招标人及投标人的利益，已引起各方的怨言，败坏了政府专家名册的形象。招标办将通过评标过程中的观察和考核，招标人的意见反馈，以及对招投标结果的跟踪检验，加强管理，决不允许滥竽充数的专家评委存在。
招标代理机构和专家评委，可以说是招投标管理工作的两大重要支柱，努力提高招标代理机构和专家评委的素质和水平，是招投标管理备案制管理顺利进行、建筑市场不断规范的重要保证。当然，对招标人规避招标、明招暗定，投标人串标抬标等违法行为，招标办必然持续加以治理整顿，在此不再赘述。
总之，入世以后，政府职能转变势在必行，入世的本质是政府入世、规则入世，建设行政管理部门，必须减少对市场活动的过多直接干预，减少不必要的行政审批，彻底摆脱行业保姆和市场主体的角色，回归政府监管本位，致力于建筑市场及竞争机制的规范和建立上，充分发挥政策的宏观引导、调整作用，积极主动地促进行业的健康发展。
