“银行业法”的首要问题是对“银行业”做出界定。在国际范围内，各国对“银行业”的规范模式和概念界定均不一致：规范模式大致可分为“定义式”和“列举式”，前者规定“银行业”的定义，后者则对“银行业务”进行列举；关于“银行业”概念的理解，法国规定的“银行业”行为覆盖吸收普通公众存款、信贷业务和提供支付便利或管理工具，韩国规定的“银行业”指“吸收存款或发行有价证券及其他债务凭证，承担不特定多数人债务，以此筹集资金发放贷款的行业”，日本规定的“银行业”则指“除发放贷款或开展票据贴现外，吸收各类存款”或者进行外汇交易。综合来看，中国可以考虑将“银行业”在行为功能层面界定为“吸收存款，发放贷款，并以自身信用承担债务偿付责任”的企业法人，并通过机构类型的列举明确“银行业”的外延；同时，延续《商业银行法》的做法对银行业经营范围加以具体罗列。
建立银行“牌照”体系
从立法技术上看，对银行业金融机构进行类型多元化的处理路径可以分为两种：一是在完整规定“银行业”金融机构的经营范围的基础上，法律仅对单一银行业金融机构的经营范围及其增减进行审核，而不对银行业金融机构本身做出固定分类；二是立法直接对银行业金融机构进行分类，不同的机构类型持有不同的“牌照”，对应的组织机构、经营范围、业务规则等均可能有所不同。从国际上看，新加坡等国家的立法规定了银行业金融机构分类持有“牌照”的制度。一般说来，实行“牌照”制立法安排有利于适当限制银行业金融机构之间的同质化竞争，也便于监管当局进行监管。考虑到我国银行业的发展现状，我国的银行业金融机构可以从整体上分为商业银行、政策性银行、有限牌照银行和单一牌照公司四类，四类机构的区别主要体现为经营范围不同：商业银行可以经营全部或部分银行业务；政策性银行的业务由国务院规定；有限牌照银行可以经营限制范围内的银行业务；单牌照公司可从事法律规定的单一银行业务。除单牌照公司外，其他三类银行业金融机构均可以吸收存款和发放贷款，当然有的可以吸收公众存款，有的则只能吸收特定类型的存款。
统一银行业规范要求
对银行业适用统一规范是维护银行业市场竞争秩序的主要手段，也是“银行业法”的重要出发点和立法目标。统一银行业规范要求主要体现在机构管理、业务管理、审慎管理、退出安排等方面。第一，统一规定机构设立和组织机构管理规则。“银行业法”应在银行业金融机构的设立条件、审查要求和经营许可证管理等方面做出统一规定，但针对不同机构的特殊性，可以在注册资本最低要求、审批机构等方面做出不同安排。第二，统一规定银行业务规则。“银行业法”可以区分负债业务、贷款业务、支付结算业务、投资和交易业务、同业业务、资产管理业务、银行卡业务等业务大类，对银行业金融机构开展相应业务提出一般性要求。第三，统一规定审慎经营规则。审慎经营规则的不统一是银行业竞争失序的根源之一，“银行业法”应当从资本管理、流动性管理、资产质量管理、并表管理、风险集中限制、关联交易、信息科技系统安全、信息披露以及内部审计等多个方面进一步完善银行业金融机构的审慎经营规则。第四，建立完善市场退出规则。针对银行业金融机构的特殊性，“银行业法”可以在整合现行法律制度资源基础上，区分危机处置、非破产清算、重整和破产清算等不同类别的程序，建立一套符合银行业金融机构特点的市场退出规则。
