“机构立法”和“行为立法”是国际上银行业立法的两种基本模式。机构立法着眼于银行业从业主体，通常以机构的设立、行为和退出为主线，在命名上多采“银行法”(bankact)；而行为立法则着眼于银行业经营行为的功能属性，通常以市场准入和行为规范为主线，多采“银行业法”(bankingact)。从境外银行业立法情况来看，英国、法国、德国、日本、澳大利亚等国家的银行业基本法律均采取行为立法体例，加拿大、韩国等国家则采取机构立法体例，我国《商业银行法》属于典型的机构立法。
(一)机构立法在我国已经暴露出局限性
机构立法和行为立法本身很难说有优劣之别，国家的立法如何取舍，应当结合国情去综合衡量。一般来说，机构立法的优点在于，其规则对于适用范围内的机构具有更高的针对性和确定性。但在机构类型多元情况下，如果意图以机构立法覆盖全部银行业，要么导致规则的复杂化，要么不得不对各类机构分别立法。以采取机构立法体例的加拿大为例，除《银行法》外，还有《合作信贷组织法》《信托和贷款公司法》等专门立法。中国《商业银行法》采取机构立法，与其说是在立法体例上的积极选择，不如说是特定历史时期解决特定问题的产物。20世纪90年代中期，专业银行初步完成向商业银行的转型，机构层面的主体定位和规范运营是立法需要解决的核心问题，整体从“银行业”的角度统筹立法无从谈起。
但在当前新的历史阶段，机构立法体例对推进完善银行业法制形成一定的障碍。第一，机构立法体例存在固有的局限性。机构立法体例意味着其调整的主体范围具有封闭性特征，但金融市场的发展会不断地孕育出新的市场主体，导致机构立法带有天然的“滞后性”，从而影响对市场行为的有效规范。当前，中国存在大量可以从事部分或者单一银行业务的金融机构，无法在《商业银行法》框架下予以规范，增加了银行业法律环境的不确定性。第二，机构立法的完善存在现实障碍。长期以来，中国处在经济社会转型的历史时期，需要完成的立法任务十分艰巨，立法资源则相对不足，区分银行业金融机构分别立法的可能性不大。仅以三家政策性银行为例，虽已成立20余年，但国家始终未能出台专门性法律对其加以规范。立法缺位可能导致某些类型的银行业金融机构法律地位不明确，既损害了法律的权威，也不利于市场的健康发展。
(二)引入行为立法是我国银行法制的较优选择
引入行为立法能够较好的弥补纯机构立法的不足。与机构立法相比，行为立法有利于实现规则的开放性和全覆盖。行为立法基于对“银行业”的界定，从业务角度划定整个银行业市场的范围，同时从市场准入的角度将其参与主体纳入统一规范。这种立法模式能够实现对银行业市场主体的开放式管理，并保障对银行业市场行为规范的周延性。在中国当前环境下，采取行为立法体例完善银行业法律制度有以下优势：第一，有利于提升银行业整体“法治”水平。如前所述，中国《商业银行法》的统领地位弱化，在很大程度上与其规范的对象狭窄有关。如果按照行为立法原则出台一部“银行业法”，则可以将各类具有银行属性、实际从事银行业务的金融机构纳入统一的法律框架予以规范，建立公平竞争、统一规范的银行业法律体系。政策性银行一直以来的立法缺位的问题也可以在“银行业法”框架下一并予以解决。第二，有利于增加银行业法律制度弹性。“银行业法”提供的主体开放性优势对于完善中国当前银行业市场提供了充分的制度空间。目前，企业集团财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等可以有限吸收存款的金融机构在银行业市场中扮演着日益重要的作用，但其吸收公众存款的能力却为现行法律所禁锢，制约了其提供金融服务的能力。在行为立法体例下，法律可以利用所适用机构的开放性特征，有限制地允许商业银行以外的银行业金融机构吸收存款，为其经营发展提供资金支持。综合来看，行为立法有利于解决中国银行业法制面临的主要问题，理应成为中国银行业法制改革的方向。
