浅析政府性投资项目绩效审计

　　一、政府性投资项目绩效审计的必要性

　　实施政府性投资项目绩效审计是社会公众对政府实行有效监督的需要。政府投资项目是以政府财政基本建设资金为投资主体的项目，实际上是由政府代表社会公众的利益并按社会公众的集体意愿提供市场机制无法有效提供的公共产品，以满足大部分人的需要。因此，社会公众作为公共产品的所有者希望获得政府使用和管理财政性资金的效率和效果等方面的信息。通过绩效审计，审计机关从独立的第三者的角度向社会公众提供客观公正的信息，有助于社会公众更好地对政府行为进行有效监督。

　　实施政府性投资项目绩效审计是投资体制改革和经济社会发展的需要。通过绩效审计，揭示投资建设过程中存在的问题，深层次剖析投资管理体制中的缺陷和不适应经济发展的方面和环节，从而不断完善投资管理体制；对建成项目的效益状况予以综合审计评价并与预期效益进行对比，分析产生差距的原因，提出改进的意见和建议，使政府投资能充分发挥改善投资与经济结构，引导社会投资方向的宏观导向作用，促进国民经济持续、快速、健康地发展。

　　实施政府性投资项目绩效审计是促进审计自身发展的需要。经过多年的努力，社会主义市场经济体制不断完善，建筑市场逐步规范，建设单位管理水平日益提高，检查监督力度不断加大，投资领域中的违纪违规问题有所减少。面对新的形势和新的要求，适时将固定资产投资审计从以真实性和合法性审计为重点转向以合理性、效益性为重点，即逐步过渡到政府性投资项目的绩效审计，是当前摆在我们面前的一项迫切 历史 使命。投资领域开展绩效审计有益于实现投资审计的最终目标，即节约政府投资，减少损失浪费，促进提高投资效益。结合我国国情，从项目审计着手，以真实性、合法性审计为基础，探索投资领域开展绩效审计的新路子和新方法，是今后我国固定资产投资审计发展的主要方向。

　　二、政府性投资项目绩效审计的内容和重点

围绕政府性投资项目绩效审计的经济性、效率性和效果性三个要素，重点应从投资决策、资金使用、项目管理和投资效益四个环节开展绩效审计。

　　（一）投资决策审计。重点审查投资决策的科学性和合理性。一是审查投资立项决策程序是否规范、有效。重点审查项目建议书、可行性 研究 报告和初步设计的审批是否严格遵守审批程序。如笔者去年对某市500万元以上的57个政府性投资项目进行了审计调查，发现有24个项目未编报项目建议书；50个项目未编报可行性研究报告；30个项目未编报初步设计和概算，决策程序有待于进一步规范。二是审查承担政府投资决策咨询业务、项目可行性研究业务、项目评估业务的各种中介机构是否具有独立性和超脱性，对项目的论证是否充分，可行性研究是否确实可行。三是审查行使项目最终决策权的有关部门、人员是否履行和尊重可行性研究和项目评估的科学结论。

　　（二）资金使用审计。着重审查：一是投资建设资金是否按规定用途使用，是否存在被截留、转移、挪用、挤占等问题。二是投资建设资金是否及时、足额拨付到位，是否存在因拨款不及时 影响 项目建设进度及项目效益的发挥等问题。三是对项目概算执行情况进行审计，审查其是否按概算规定内容建设，有无随意改变建设内容、扩大建设规模、提高建设标准、概算外投资等问题；有无弄虚作假、虚列建设成本问题。四是对工程结算和决算进行审计，检查建设单位是否及时办理工程决算，检查工程价款结算与实际完成投资的真实性、合法性及工程造价控制的有效性。当前，施工单位高估冒算现象仍十分普遍，方法越来越高明，手段越来越隐蔽。去年，我局通过对8个政府性投资项目的审计，发现施工单位采用重复计取工程量、高套定额、签高材料单价等手段，高估冒算工程造价1868万元。

　　（三）项目管理审计。审查项目法人责任制、资本金制、招投标制、合同制和工程监理制的落实情况。一是审查项目是否实行项目法人责任制，项目法人在项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营和偿还债务过程中是否实现了责、权、利的统一。二是对实行资本金制的项目，审查资本金是否按规定进度和数额及时到位，是否按规定用途使用，有无弄虚作假、挪用或抽逃资本金问题。三是审查项目的施工、设计、监理、采购等是否实行招投标制，是否按“公开、公正、公平”的原则进行，有无通过虚假招标、指定分包方式搞违法分包、层层转包，是否存在中标单位资质不够，造成工程重大损失和质量隐患等问题。四是项目有关合同是否真实有效，有无因强行要求承包方垫资或压低标价影响工程进度和工程质量等现象。五是检查监理单位资质的真实性和合法性，在工程监理过程中，有无编制工程建设监理规划，有无按工程建设进度、分专业编制工程建设监理细则，并按建设监理细则进行建设监理。

　　（四）投资效益审计政府性投资项目一般是非经营性项目，不以盈利为目的，主要是为社会公众提供公益性服务。所以，衡量其绩效应该注重其满足社会共同需要的优劣程度及推动国民 经济 和社会事业持续、快速、健康 发展 的效果，更应该从宏观效益、社会效益及生态效益方面评价项目的投资效益。