地方政府性债务审计的思考

　　根据全国审计工作会议精神，2010年将组织对地方政府性债务情况进行审计和调查，目的在于摸清债务总体规模，提示和披露存在的主要问题与管理风险，促进规范政府债务管理。

　　一、地方政府性债务审计的必要性

　　（一）债务构成比较复杂，债务数据不准确。一是债务来源多。基层县（市、区）政府（以下简称地方政府）债务来源途径比较多，既有国内的债务、也有外国政府的债务、国际金融机构与组织的债务；既有金融机构的债务，也有非金融机构债务，还有政府发行的债券或中央政府替地方政府发行的债券；有直接借入资金形成债务，也有政府出面担保形成的隐性风险债务；二是债务资金管理部门比较复杂。地方政府性债务的偿债务人是地方政府，债务资金使用是相关职能部门或融资部门，一个地方究竟有多少债务、每年新增或偿还减少债务等方面一个部门进行汇总反映。地方政府积极鼓励和支持相关部门单位进行融资，很少考虑债务使用安全和今后偿债能力。没有一个部门能够全面准确提供地方政府真实情况，直接影响到领导决策。

　　（二）债务资金使用与后续管理弱化，监管缺位形成债务风险。政府债务资金主要用于农村和城市基础设施及相关项目配套，资金安排基本上由地方政府直接安排，由相关部门管理使用，部份建设项目法人不明确，有的建设项目管理通过成立临时指挥部进行全权管理，没有建立相关管理监督制约机制，并且这些指挥部主要负责人一般由当地党委、政府领导担任，导致相关职能部门监督管理流于形式，管理职责不明确，监督管理效果不明显。

　　（三）部份项目效益不明显，增加政府偿债压力。地方政府的大部份债务偿还期限较长，有的甚至达到了建设项目本身的使用周期。同时，资金使用主要是公益性基础设施项目，难以产生直接的经济效益，地方政府迫于改善经济面貌，很少考虑项目资金投入的效益问题，也难以顾及今后政府的还债压力。随着偿债周期的临近，地方政府还债压力日益加大，有的甚至影响到工作正常运转。

　　二、政府性债务审计的重点内容

　　（一）审计债务总体规模和构成。重点是摸清政府所有债务来源渠道、借款约定用途、债务总体构成、借款期限、还本付息、借款担保等方面情况。

　　（二）审计债务资金管理使用。审计调查地方政府出台的债务资金管理使用文件法规、各项管理规定在实际工作中执行情况，查处和披露截留、虚报、挤占挪用债务资金问题，特别是基础设施建设项目过程中存在的招投标、监理、资金结算拨付、工程建设质量与安全等方面的问题，要进行深入全面、细致审计核查，发现问题，分析原因。

　　（三）审计调查地方政府还债情况及偿债能力。审计调查债务资金项目使用效益情况，评价项目建设管理绩效水平，根据地方政府财力、经济发展前景和目前偿债情况，进行综合分析，提出规范管理地方政府性债务、有效化解债务的建议。

　　（四）延伸调查地方政府所辖乡镇、村级债务总体情况及构成。主要是从总体上调查归口地方政府管理的所辖乡镇债务、村级债务及教育债务等总体情况，由于乡镇、村级经济发展不平衡，有的债务最终还是由地方政府承担偿债义务（如农村中小学校历史上形成的教育债务），掌握调查这些债务利于分析地方政府整体债务现状和偿债风险。

　　三、政府性债务审计方式方法

　　近几年来，部份基层县市审计机关对政府性债务进行审计调查，由于审计工作方案制度不完善、审计队伍整体素质不高、债务资金管理使用涉及到地方党委、政府的宏观决策，地方经济发展特别是城市基础设施建设也需要资金，地方财力本身就不足，政府投资项目和资金大部份部份依靠融资金解决，审计反映问题会影响到地方政府今后融资。基于地方审计机关工作环境和审计方式方法等方面因素，地方审计机关很难全面系统摸清政府情况，审计查出的主要问题难以如实上报，审计查问题整改效果较差，制约审计职能作用的发挥。2006年以来，湖北省审计厅采取“上审下”、“交叉审”和“同级审计”方式，先后组织对全省 “普九”债务、乡镇债务、村级债务等三项审计调查，效果非常好。不但摸清了债务规模，反映存在的问题，提高地方审计机关权威，更重要的是在实践锻炼了地方审计机关干部队伍，促进转变审计思路，提高审计新技术、新方法运用水平。建议参照以上审计方式方法，科学制订统一审计工作方案，加大审计过程中跟踪督查力度，严格责任考核奖惩，确保审计质量。