20世纪80年代中后期，西方国家经济发展速度放缓，并进入一段相对较长的调整期。在这期间，各国政府逐渐意识到，曾经对经济产生推动作用的行政管理体制已经不再适应生产力的发展要求，需要对政府和行政管理制度进行改革以促进经济的新一轮发展。1987年联合国经济与合作组织（OECD）所属的公共管理服务研究所（The Institute of Public Management Service， PUMA）提出“行政管理是服务、公众是客户”的观点，并得到广泛的认同。于是，各国政府纷纷开始着手进行改革，以实现政府职能从管理向服务的转变，并做到压缩公共支出，提高生产力以更好地利用公共资金，为公众提供高质量的服务。
为了评估政府行政改革的效果，提高政府改革的效率，各国最高审计机关对改革项目进行了绩效审计。爱尔兰主计审计长公署也从20世纪90年代起进行了初步实践。
一、爱尔兰公共部门改革概况
20世纪80年代，爱尔兰政府主要通过全面削减开支、限制公共部门工作人员总体支出和中央严格限制支出等方式控制公共支出。但是，人们逐渐意识到继续执行这些政策将削弱公共部门向公众长期提供必要服务的能力。从1990年起，为了使全爱尔兰的公共服务更加完善，实现以服务成果为导向的公共服务，爱尔兰政府开始对行政部门进行改革。
1991年，公共服务部门开始执行行政预算。各行政部门可以得到数额固定的三年期预算，在预算总额规定范围内，资金使用有较高自由度。当然，爱尔兰政府在预算协议中明确规定了预算资金管理者所须达到的业绩标准。实行这一制度的主要目的是提高行政部门的工作效率和效果，降低运行成本。
1994年，爱尔兰政府开始实施战略管理行动（Strategic Management Initiative），旨在保证公共部门能够向公众提供优质服务、为经济和社会发展做出最大贡献、有效且高效利用资源。为实现这些目标，政府计划在以下六个方面进行改革：
● 客户服务
● 人力资源管理
● 财务管理
● 公共事务公开和透明化
● 规范政府行为
● 信息技术
目前，战略管理行动还在实施之中。1997年，政府部门开始制定客户服务方案。进行此项改革的法律基础是1997年颁布的《公共服务管理法》，它规定正式将管理权力和责任下放到各部门。该法案还要求政府部门制定战略规划，第一个战略规划是1998至2000年。1997年颁布的《信息自由法》规定，公众有权获得公共部门活动和决策的信息，包括对成果、产量和效益的评估在内的新财务管理制度也在各部门内部建立起来。截至2000年5月，行政服务领域已建立综合绩效管理模式。
在爱尔兰，公共部门的民营化改造也在有步骤的进行。通过公众浮选，有3个公共部门被撤消，2个公共企业被出售。出售其他公共商业部门、吸引私有部门投资国有商业企业，作为给未来资本投资筹资的方式也得到了认可。
私营部门也通过其他形式参与了公共服务。包括：“公私合作”，主要出现在大规模基础设施建设项目，如道桥建设。在推行公私合作初期，合作多以“设计——建设”协议为基础，近期则越来越多地出现“设计——建设——经营——维护”形式的合作。有些公共服务是通过合同形式由私营企业提供的，如2000年起新建立的全国机动车检测系统。这些私营部门参与公共服务的方式，可以划归“组织型私营”。
随着独立的通信、电力行业监管部门的建立，对重要基础设施和公共事业的监督范围及程度也产生了变化，同时也影响到现有监管部门的权力范围，如中央银行。
二、爱尔兰主计审计长公署的审计权限
1923年颁布实行的《主计审计长法》（其前身是1866年《财政和审计部法》），规定了爱尔兰主计审计长的权限和职责。1993年，爱尔兰议会对《主计审计长法》进行了较大修订，其中最主要的是授权主计审计长进行绩效审计。这为爱尔兰主计审计长公署进行行政改革项目绩效审计提供了法律基础。对政府改革项目的绩效审计具体检查对象如下：公共部门管理资源的使用、获取或处置的经济性、效率程度；任何根据合理的最有利原则已经生效的处理结果；评估公共部门采用的系统、程序和实际工作的有效性。主计审计长有权决定需要对哪个项目进行绩效审计。[page]
三、爱尔兰主计审计长公署对公共部门改革的绩效审计
截至2000年6月底，爱尔兰主计审计长公署共完成35个绩效审计项目，其中绩效审计报告15号“爱尔兰公共部门行政预算”与政府或行政改革直接相关。其他绩效审计报告中，近期改革要求的管理模式和准则，被用作准则或用来制定准则，以评估公共部门运作业绩中有关环节或它们各自评价有效性能力的发展程度。
对爱尔兰公共部门行政预算的绩效审计于1996年完成，恰逢第二个为期三年的预算协议截止时间。爱尔兰主计审计长公署采取相应的方法检验既定改革目标的进展程度。具体包括：考察提供公共服务的运行成本是否降低以及各部门主管人员对资源支配管理权力扩大的程度。爱尔兰财政部在管理改革过程中发挥的作用同样在审计检查范围之内。
最近，该署又完成了在政府驱动的绩效管理和发展系统环境下对公共服务培训和发展的绩效审计。
此外，该署还在进行对行政改革另一方面的绩效审计，即作为战略管理行动一部分的财政部鼓励对所有支出程序进行循环检查的方案。在这之中，主计审计长公署着重进行首轮检查程序。其目的在于了解目前检查程序的有效程度，并试图衡量公共服务部门整体是否有能力评估其有效性。
四、公共部门改革审计的策略
爱尔兰主计审计长公署目前还没有制定有关对公共部门行政改革绩效检查的具体策略。进行审计仍采用与其他绩效审计项目一样的方法。这样，改革的动议和项目将与其他问题一并得到评估，而且都适用相同的工作原则。以下就是目前采用的通行原则和方法，包含了在检查行政或政府改革项目时需要的具体处理方法或需要解决的问题。它们是：审计时间、审计项目选取、审计准则和模型、审计资源和组织。
1、审计时间
公共部门改革通常是中长期的过程。改革的最终目标是非常广泛、意义深远的，是短期内无法实现的。在最初计划阶段，总体目标可能尚未具体量化。改革过程通常是同时或分阶段实现一系列短期目标。每个短期目标或阶段完成后，总体改革策略和最终目标就自然实现了。改革实施过程的实质为各最高审计机关提供了在改革各阶段做出贡献的机会。一般情况下，最高审计机关可以通过在改革初始规划阶段或改革计划首次制定出台后对改革政策提出意见的方式进行干预。由于在进行检查时改革政策没有实施，所以检查结果具有投机性或只是理论上的。因此，爱尔兰主计审计长公署的总体战略是在每个改革阶段完成或接近完成时进行审计检查。
2、审计项目选取
是否选择审计公共部门改革项目主要受改革进行程度和其对公共管理的潜在战略意义的影响。爱尔兰近期公共部门改革多发生在1995年至2000年。有些改革是在近几年才开始实行的，只有极少的项目完成了最初计划的工作循环。由于事后审计是进行绩效审计比较好的方法，所以只有少数公共改革项目可以作为合适的审计对象。因此，在过去的五年中对公共部门改革的审计检查并不是爱尔兰主计审计长公署审计检查的重心。
公共部门改革的目的是促进公共部门的管理水平，即提高公共部门提供服务的效率和效益。因此，不管与改革项目直接相关的成本高低，其成功与否都具有战略意义。主计审计长公署在制定审计检查项目计划时考虑到改革项目审计的重要战略意义，并把它作为优先考虑的项目。
3、审计准则和模型
爱尔兰主计审计长公署审计公共部门改革的主要标准是爱尔兰政府既定的改革目的、目标和成果。虽然检查重点是改革的效果，而实施改革的经济性和效率性也是检查的内容。
由于爱尔兰在公共部门改革时参照了其他国家和地区公共改革的成果。因此，该署也与相应的最高审计机关进行经验交流，分享改革项目审计指南的制定情况。
改革提议本身可以作为总体评估公共部门业绩的很好的审计准则、参照基准或“最佳实务”模板。改革项目十分强调需要确定和监控改革成果和效果，这符合绩效审计的重点。在爱尔兰，有很多近几年进行的审计检查项目中包含有关公共改革对公共部门特殊要求的问题和测试。
4、审计资源和组织
爱尔兰主计审计长公署有专门部门负责进行绩效审计。该部门工作人员并不固定地负责审计检查某个专门领域或某些特定公共部门。该署所有进行绩效审计的人员能够掌握公共部门改革行动的相关知识。爱尔兰政府还在公共服务领域广泛开设关于改革问题和改革计划的培训课程，并要求所有参与绩效审计的人员都参加培训。[page]
目前，爱尔兰主计审计长公署还没有确定开展公共部门改革项目绩效审计所需的特定审计技巧。所以，在审计检查需要借助某项专业技巧或深入广泛的知识时，常常要通过向审计组咨询顾问请教后获得。
总之，爱尔兰主计审计长公署在政府行政改革中的核心作用是从完全独立视角出发，向议会提交对行政改革进程的要素及改革成功的经验、难点、挫折和有待改进的环节的报告。这在最大限度上发挥了最高审计机关在提供建议、了解国家财政制度、控制体系和实践上的优势。
爱尔兰主计审计长公署简介
爱尔兰的政府审计始于19世纪70年代，那时爱尔兰属于英国的自由邦。爱尔兰自由邦宪法（1937年独立后称为爱尔兰共和国宪法）第33条规定：应建立主计审计长公署，代表国家控制所有支出，审计由爱尔兰议会（由总统和两院组成）直接或授权管理资金的账目。1866年爱尔兰成立了主计审计长公署——财政与审计部。
主计审计长的职责在1866年至1998年的《主计审计长法》中得到了进一步明确，主要是：
● 审计公共部门账目
● 控制对行政部门的资金拨付
● 进行绩效审计
● 检查接受国家资助单位的会计记录
主计审计长公署是爱尔兰的最高审计机关，其主要任务是独立监督，并向爱尔兰议会下院报告，公共资金和资源是否按照法律得到合理运用、有效管理并恰当记录。主计审计长公署还应帮助其审计范围内的政府部门和公共实体加强内部控制和财务管理工作，唤起其在管理国家财政收入和国有资源时对经济性、效率性和效果性的关注。
爱尔兰主计审计长公署审计对象包括：政府部门、由政府部门管理的资金、国家资助的非商业性实体、国有企业、卫生部门与机构、教育部门、南北实体（与北爱尔兰审计署共同审计），截至2001年，爱尔兰主计审计长公署共有被审计单位352个。
爱尔兰主计审计长公署总部设在首都都柏林，实行行政首长负责制，下设9个职能部门，分别由三个审计主任（副审计长级）分管，对主计审计长负责。主计审计长和3个审计主任构成了爱尔兰主计审计长公署的最高管理层。2001年，该署人员编制为144人，实际有工作人员116人，缺编19%。经与爱尔兰财政部协商，并得到批准，到2003年，该署的编制增加到169人。爱尔兰主计审计长每年的经费分为两部分：一部分纳入国家财政预算，报议会批准后由财政部门拨付；另一部分来自审计项目收费（根据《主计审计长法》第12条规定，审计项目收费须与财政部协商并得到许可）。
爱尔兰主计审计长公署每年需要针对不同的对象提交多种报告。主要有以下几类：
1、主计审计长公署的年度报告：报告上年度审计爱尔兰国家议会批准的拨款账户审计情况及中央政府各部门账目的审计情况。
2、主计审计长公署特别报告：根据1993年《主计审计长法》（修订），爱尔兰主计审计长公署还有权对中央部门以外的单位进行审计并出具报告。
3、绩效审计报告：从1993年起，爱尔兰主计审计长公署被授权进行绩效审计并向议会提交绩效审计报告，到目前已经提交报告43份。
4、其他报告：爱尔兰主计审计长公署还出版其他报告。如，2001年“法人报告”，详细报告了爱尔兰主计审计长公署2001年度的机构组织和工作情况；按照《信息自由法》第15条规定做出的“声明”；根据1997年《公共服务管理法》规定制定的“2001至2003年战略发展计划”等。
