挪用专项资金建设楼堂馆所问题查处纪实

2001年4月，审计署京津冀特派办审计组在对1999年及2000年铁路建设资金管理和使用情况审计中，从建设程序合法性和资金来源合规性两方面入手，查出某铁路局越权审批、挪用巨额铁路建设专项资金违规建设楼堂馆所---某铁路文体活动中心的严重违纪问题，取得了较好的效果。
发现线索进行延伸审计
审计人员在审查某铁路局2000年设备更新改造计划时，发现其中的"某附属配套工程"项目，"建设内容及说明"栏中标注"文化活动中心，由局建设项目管理处负责完成"，当年计划安排3000万元，累计安排投资已达5.1亿元。根据该项目投资额巨大、建设年度较长的特点，审计人员判断其很可能是"楼堂馆所"项目，为此进行了延伸审计。经现场实地勘察，发现该"文化活动中心"实际建设内容主要为四星级标准的宾馆。25层的主楼中，星级客房占了20层，会议中心、裙房中大宴会厅、商务中心、大舞厅及KTV包间、游泳池与桑拿浴室等多种高档的酒店设施一应俱全。至此审计人员判断该项目为典型的经营性"楼堂馆所"项目无疑。
审查立项审批的合法性 审计人员要求被审计单位提供该"文体活动中心"的立项审批资料，该局提供了1994年1月上报有关部门《关于报送铁路工程配套工程"某铁路文体活动中心"任务书的请示》和该部门1994年6月《关于在铁路工程中建设某铁路职工文体活动中心及某工程南站房增加高度等建筑设施的批复》。审计人员通过审阅上述文件发现，设计任务书中仅提出建设文体活动中心的规划设想，根据功能要求规划三组建筑，文化活动馆50000平方米、多功能体育馆12000平方米、职工之家15000平方米，未提出项目建设总投资及资金安排。有关上级部门下达文件也仅对此设想表示同意，未下达文件批准该项目立项，也未批示该项目建设总投资。根据规定，此类项目应向有关部门申请立项并报国务院审批。当我们进一步索要上述审批文件时，该局又称该文体中心属于铁路工程的附属配套工程，这些文件以及基建投资计划包含在该工程的相应审批文件及投资计划当中。为此，审计人员又调出该工程项目的设计任务书、国家有关批复文件、历年的投资计划、初步设计概算、设计单位所做的工程技术设计文件以及调整总概算等资料。通过对大量的设计文件和批复文件的分析对比发现，有关部门批复的工程技术设计文件、调整总概算中，仅将该工程附属工程-- "乘务员活动中心项目"的规模15000平方米纳入了工程总体设计中，未明确投资来源及相应资金。而"乘务员活动中心"项目属于该路局"文体活动中心"设计任务书中的三组建筑之一--"职工之家"。现场勘察表明，三组建筑中的"职工之家"和"多功能体育馆"尚未建设，实际建设的仅是"文化活动馆"，与该工程附属工程的"乘务员活动中心项目"不是同一项目，属于挂靠建设。
经查，该铁路局1993年5月上报市政府批准职工活动中心的规划中，提出"东路至西路一带是铁路职工生产、办公和居住生活的集中地区，目前有职工家属十万多人，铁路工程建成后还将新增职工近万人，没有职工活动场所，在工程建设同时，兴建职工活动中心是铁路职工多年来的夙愿";并提出"在铁路工程设计中，职工活动中心已列为配套建设项目"，但具体建设内容、规模及投资均未提及，项目性质与实际建设也不一致。市政府及有关部门从未出具过同意建设的正式文件或会议纪要。审计人员还发现，在该路局及有关部门的有关"文体中心"立项文件及纪要中，均无该项目的估算总投资或概算总投资的有关内容，直至1997年12月，设计院编制的"文体中心"修正概算中才确定总投资为56711万元。
经以上分析，审计人员认定，该路局有意逃避楼堂馆所审批权限，挂靠铁路工程项目、未经审批擅自建设铁路职工文体活动中心。
审查资金来源的合规性
该路局财务资料反映，自1995年以来，局财务处每年根据年度"设备更新改造计划"从企业财务拨付资金给项目建设管理处，用于"某铁路文体活动中心"项目建设，累计达4.7亿元。而该工程因拆迁、资金紧张等因素影响，建设进度缓慢，1998、1999年处于停滞状态，截至2001年4月底仍未完工，累计投资4.5亿元。
根据以上情况，可认定该项目资金来源全部为企业更新改造资金。铁道部《铁路运输设备更新改造计划管理办法》规定，铁路运输设备更新改造，主要是对形成固定资产的设备进行的综合性技术改造和采取的重大技术措施;是改善铁路运输设备技术状态，挖潜提效，实现以内涵为主扩大再生产的重要手段。铁路运输设备更新改造计划，是国家固定资产投资计划的组成部分，并纳入国家固定资产投资规模之内。规定中还明确提出"严禁用更新改造资金建设楼堂馆所"。由此，进一步确认了该路局挪用4.7亿元铁路更新改造专项资金建设"某铁路文体活动中心"的违规事实，且由于迟迟未建成交付使用，严重影响了该项资金的使用效益。
提炼审计信息及时上报 根据审计成果，审计组撰写审计简报《未经立项审批动用5亿元更新改造资金建设高档宾馆》，上报审计署后，引起了审计署相关司的高度重视，派专人查看了施工现场，实地了解工程建设有关情况，并以《审计要情》的方式向国务院做了汇报。根据国务院有关领导指示，相关部委对此问题进行了核实，提出处理意见:将该工程会议中心部分予以没收并进行拍卖，拍卖后资金安排用于其他生产性项目建设;并追究主要负责人和直接责任者的责任。该项目2002年被审计署评为全国优秀审计项目。