国家审计介入国有企业破产的思考

国家审计人员是否理所当然要参加清算组

　　清算组是企业破产过程中的一个重要民事主体。企业一旦宣告破产，便由清算组接管。《中华人民共和国企业破产法》（以下简称破产法）规定：“清算组负责破产财产的保管、清理、估价、处理和分配。”而国有企业因国有债权占企业债权的绝大部分，国有资产占企业资产的绝大部分，作为国有资产重要监督主体的审计机关，参与清算活动无疑是必要的，理应派员参加清算组，但现行相关法律规定并不明晰。

　　破产法规定：“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。”最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）规定：“清算组成员可以从破产企业上级主管部门、清算中介机构及会计、律师中产生，也可以从政府财政、工商管理、计委、经委、审计、税务、物价、劳动、社会保险、土地管理、国有资产管理、人事等部门中指定。”因该司法解释适用企业范围较广，如此规定，无可厚非。但并未考虑国有企业的特殊性而明确审计和国资管理等部门的人员必须参加清算组，这无疑为人民法院指定国家审计人员为清算组成员增大了随意性和或然因素。司法实践中，有的法院以不违法为由，排除国家审计人员参加清算组。有的法院虽然指定了国家审计人员参加清算组，但在涉及实质性的破产财产的估价、分配等事宜上，对其参与加以限制，参加清算组的国家审计人员也多抱着临时心态，通知开会点个卯，安排发言表个态，缺少监督责任，没有全程介入。

　　解决这些问题，有待今后在立法上进一步明确国家审计人员必须参加国有企业破产清算组，并规定其在清算组中的地位、权利、义务。目前则有赖于司法实践中加强法院同审计机关的沟通，逐步建立健全国家审计人员参加清算组并有效发挥作用的机制。

　　债务人申请破产时提交的审计报告应否一并提交审计机关

　　《规定》第6条规定，债务人申请破产，应当向人民法院提交企业亏损情况的书面说明，并附审计报告。在企业破产案件中，审计报告是法院认定企业是否符合破产条件的重要证据。但《规定》并未规定作为债务人的国有企业申请破产时提交的审计报告应一并报审计机关并出具审计意见。如果按此理解，破产条件审计的委托人是债务人，审计主体既可以是审计机关，也可以是社会审计机构，那么审计机关对申请破产的国有企业是否真正符合破产条件则可能失去监督。现实中，由于国有企业产权不明晰导致破产缺乏有效的外部约束，“内部人”瓜分国有资产和利用破产逃债的行为时有发生，且国有企业破产逃废的债务主要是国有金融机构的贷款，因此国家审计无疑是对此进行有效规制的手段。

　　笔者建议，立法上应进一步明确国有企业申请破产时，应向人民法院提交审计机关出具的准予申请破产的审计报告。如委托社会审计机构审计，则应将审计报告一并报审计机关，并由审计机关出具审计意见。从而使审计机关充分掌握第一手真实的审计资料，更加有效地分析判断是否真正达到破产的条件，更加准确地剖析破产的原因和责任。目前，在司法实践中可采取由法院商请审计机关对审计报告提出意见的做法，也可采取由债务人直接提请审计机关进行破产条件审计的办法。

　　对清算组的破产清算活动可否进行审计监督

　　清算活动是破产程序的核心。破产法赋予了清算组相当大的权力，而对权力监督不力会导致权力的泛滥。就笔者曾经参加过的一些破产审计案例来看，清算组在破产资产处置上程序并不规范，随意性较大，暗箱操作、权钱交易时有发生，清算费用的管理使用混乱，滥补滥发者有之，挥霍浪费者有之，破产费用开支节制的刚性不强，有的甚至利用清算职权，随意侵占破产费用，从而使破产费用居高不下，既增加了破产成本，又损害了债权人利益。因此，无论是为了维护债权人的合法利益，还是出于防范国有资产流失的考虑，对清算组的清算活动进行监督都是必要的。

　　按现行法律规定，监督主体有三个。一是人民法院，《规定》51条规定，清算组对人民法院负责并报告工作，接受人民法院的监督。但客观上这种监督是以清算组贯彻落实法院审判意图为前提的，二者几乎等同于一体，法院对清算组在这方面的监督也就易流于形式。二是债权人会议。《规定》52条规定，清算组应当列席债权人会议，接受债权人会议的询问。但债权人缺乏必要的专业知识，且在破产案件中与清算组相比，明显处于弱势一方，知识和权力的不对称必然导致监督弱化。三是审计机关。虽然破产法及相关司法解释均未明确规定，部分学者和审判人员也认为审计机关监督清算活动会损害司珐的独立性。但根据《中华人民共和国审计法》（以下简称审计法）的规定，审计机关负有对国有资产营运进行监督的职责，而不管这个企业是处在正常经营状态，还是在破产过程中。清算织负责保管、清理、作价、处理和分配破产财产，并没有改变国有资产的性质，仍应接受监督。同时根据审计法第16条规定，人民法院也应接受审计监督。

　　笔者建议，立法中进一步明确，审计机关应对清算组的清算活动进行审计，内容包括清算费用、破产债权、破产财产、破产财产分配方案等。有的学者认为，清算组中有了审计机关人员参加即可实现对清算活动的全程监督。笔者认为这种理解有些牵强。国家审计人员参加清算组后，其身份是清算组成员，要其监督清算组，无异于自我监督。

　　审计成果如何应用

　　国家审计在国有企业破产过程中主要有两个层面：破产条件审计和破产清算审计。破产条件审计是审查申请破产的企业是否真正具备破产条件；破产清算审计是企业宣告破产后，对清算组的清算活动的审计，防止清算过程中国有资产被低估、贱卖和国有债权的不合理受偿。

　　按照审计法律法规的有关规定，审计机关可以依法行使处罚权和建议处理权，它包括两方面：一是对责任人的处罚和建议处理，对造成国有企业破产负有直接责任的企业领导人员和在清算活动中有违法行为的政府部门工作人员、中介组织人员，审计机关可以提出给予行政处分或吊扣执业资格等建议。二是财产处理权。对被侵占的国有资产和违法所得责令限期退还。实践中，对责任人的处罚和建议处理在破产终结以后都可以进行，但对被侵占的国有企业财产和违法所得，一旦裁定破产终结，责令退还就成了“空对空”。因此，笔者建议，在国有企业破产终结前，如审计机关做出了限期退还财产的审计决定，则要待决定执行完毕后，法院才能裁定终结破产。[page]

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