世纪之交，我国开始实施了西部大开发战略，其中资源环境保护问题对农业及农村经济发展起着基础作用，与大开发中的若干战略举措的顺利实施及效果息息相关，直接影响着可持续发展、粮食安全、农民收入、退耕还林、结构调整等问题，对其进行认真思考，明晰其相互之间的关系，使之相互促进，对于推动西部大开发无疑具有十分重要的意义。
1 农业资源环境保护与可持续发展
可持续发展的目的是实现人口、资源、环境、社会、经济之间的内在统一和协调。资源环境是可持续农业发展的基础，它在农业生产系统流程中属于输入要素，为农业发展提供物质能源和环境保障，可吸收和容纳农业经济活动所产生的一切废弃物，从而使农业及农村经济持续性向前推进。同时，资源与环境的丰裕或贫弱不仅在一定程度上影响农业及农村经济发展方向和模式，而且还影响到经济、社会发展的质量和效率。
当前，西部大开发正在迅猛的推进之中，由于西部地区的产业层次较低，在区域经济发展的格局中，其农产品和原料、能源输出地的基础层次地位仍未得到改变，当地的农业资源环境对于大开发来说仍然具有基础性的物质保障作用和骨干支撑作用，并成为西部地区联系外部地区及外部市场的桥梁和纽带。西气东送，西电东送，西煤东运，东部的企业大批进入西部投资开发基础性的产业，在西部建设棉花等农畜产品基地，都是这一现象的真实写照。这就给我们带来了一个值得警惕与思考的信号，会不会因为大开发而使资源开发过度、会不会因为环境支付过多而遗留下严重的后果，特别是资源质量退化和环境破坏加剧，以致相悖于可持续发展的目标;如何在不影响大开发进程加快的情况下保护资源和环境。
吸取历史的经验和教训，借鉴国外区域开发的经验，我们必须认真处理好大开发与资源环境保护的关系，再不能以破坏资源环境和过度的耗竭资源为代价而换得经济社会的发展和西部大开发的“胜利”。一是要把资源与环境融为一体，将合理开发同有效的保护资源环境融为一体，做到在开发中保护，在保护中开发，特别是依靠现代科技进步，集约高效利用资源，积极调整产业结构，全面提高产业层次，大力发展绿色循环经济和生态绿色产业，以期通过大开发实现资源环境的大保护。二是建立合理的农地开发保护制度，建立耕地保护区，严格耕地非农化审批过程，使有限的农耕地能够长期农有农用;支持农民在保护生态环境的前提下合理开发耕地后备资源，坚决做到奖罚分明，对于合理开发、养地护地的农民给予重奖，对于越线种植和乱垦滥伐滥牧而破坏资源环境的行为要给予重罚;逐步探索资源环境的产权制度和管理制度创新，建立权、责、利结合的资源环境管理新机制。三是做好水资源开发利用这篇大文章，处理好农业用水与工业用水，区域局部用水与全国整体用水之间的关系，趋利弊害，防止水源污染和环境污染，特别是要突出节水农业技术的推广，使有限的水资源在大开发中产生最大的效益。[page]
2 农业资源环境保护与粮食安全
我国是一个人口大国、农业大国和粮食消费大国，粮食安全问题一直是各方面关注的重大问题。解放以后，在一个相当长的时期内，我国的粮食一直处于短缺状态，直到1996年以后，由于连续四年出现大丰收，粮食总产年平均突破5亿t，才使我国的粮食安全形势出现好转，初次出现了全国性的供大于求局面，与此同时，全国也开始实施了西部大开发战略。西部大开发由于得益于全国粮食供求平衡矛盾的缓解，因而很快的实施了退耕还林还草、还湖，以粮食换林草，恢复生态环境的系列政策，以期把西部地区建设成高效生态农业保护区，同时能对中部地区的粮食生产发展形成生态环境保护屏障，这从根本上讲是有利于全国的农业发展和粮食安全的，也是有利于西部地区的资源环境保护的。但是，对于本来粮食安全水平仍然较低，缺粮县区大量存在的西部地区内部来说，这一系列政策的实施，大大的缩减了粮食的种植面积，进而降低了粮食的产量和自给供给能力，加大了粮食安全对外部市场及国家政策的依赖程度。
当前在推进西部大开发、实现“一退三还”的过程中，政策规定农民每退耕一亩地并相应的还一亩林草，由国家补贴300斤粮和70元钱(包括50元的种苗费和20元的生活补贴费)，补贴期为8年。这一政策的实质是利用宏观调控的手段对局部资源环境实行强行保护，其政策成本高，政策负担重，如果财政无力补贴，则可能会出现反复，以致前功尽弃，对资源环境形成新的更大的破坏。出现这样的担心和疑虑的理由是：西部地区目前农业资源环境及生产系统的内在循环机制尚未形成，农业生产技术水平低，生产过程仍然处在资源置换式的资源耗散型阶段;西部地区与东部地区的经济仍然具有较大的差距，赶超东部、平衡与东部收益的思想，将驱使西部地区继续发展自然资源存量多的“优势”，向东部更多的输送能源和原料产品;以粮食换林草的政策安排实质上是一种满足国家要植被，农民要炒票的政策安排，双方的目标并不一致，一旦任何一方的要求不能满足，政策就可能中断，使区域内粮食安全再回到自给自足，消耗资源环境取得粮食的老路。
基于上述分析，我们认为在处理西部地区粮食安全与资源环境保护矛盾的过程中，首先要抓住国家实施西部大开发，对西部地区进行倾斜支持的机遇，搞好西部地区的农田基本建设，全面提高农业生产的综合生产能力，而不是消极的恢复资源环境系统的自然状态;其次是要建立大粮食观念，把粮食安全转化为食品安全，通过资源环境系统的恢复和建设，形成食品安全与资源环境的内在协调机制，积极发展畜牧业和林果业，增加林果产品和畜产品，在资源环境保护与建设过程中，减轻粮食安全的压力;再次，国家以粮食换林草的政策既要重视政策力度的加大和实施面的加大，又要重视政策的连续性和实施效果的检验，一定要长期稳定，坚持贯彻下去。绝不能认为一年的补贴就可使换得的林草资源一劳永逸的存在，因为对于在其它产业就业无门，长期依赖于农业、以农为生、以消耗农业资源而获得收益的农民来说既是一个自然人，也是一个经济人，当收入得不到满足时，回归老路，以资源换粮食，以资源换资金是极其容易的。[page]
3 农业资源环境保护与退耕还林还草
西部地区既是我国农业资源环境的脆弱地区，也是贫困人口的集中分布地区，由于农业生产力水平低，农业商品率低，使农民的生产经营活动只能紧紧围绕着解决“温饱”和扩大简单再生产式的内循环来进行。其过高的食物支出比重使之难以形成有效的资本积累和有效购买力，经济仍然处于一种封闭或半封闭状态。在没有足够的资本积累推动和粮食、耕地、生活资源需求膨胀的双重压力下，农民群众最简单、最实惠的唯一选择是毁林、毁草、开荒种田，以凭借自然界的物质积累而低成本的获得收益，致使西部地区的资源退化、生态恶化，形成了人口增加一毁林毁草开荒一植被减少、资源退化、环境恶化一水土流失与荒漠化、沙化加重一农牧民生活贫困化一毁林毁草开荒的恶性循环。
为了使西部地区的农牧民尽快脱贫致富，经济发展尽快的步入良性循环，党中央在实施西部大开发的战略中提出了保护西部地区资源环境、恢复植被和生态建设的十六字方针，即“退耕还林(草)，封山绿化，以粮代赈，个体承包”。这一方针的实施，调动了广大农牧民的积极性，大大的推进了资源环境保护和生态建设的整体进程。越来越多的人们已经逐步认识到，退耕还林还草一方面可以恢复生物的多样性，形成稳定的自然生态系统，不断提高系统的纳污、自净能力，使生态系统最大限度地将人类及生物排入环境的物质通过环境的各种作用重新纳入新的物质循环，且不损坏环境质量，从而为人类提供了更宽广的生存空间和积累物质财富的更大容量。另一方面退耕还林还草实际上是一种“环境资本”的积累，在良好的生态环境日益稀缺的今天，拥有干净清新的空气和一片蓝天、一片净土本身就是一种昂贵的资本，为旅游、服务等第三产业的开发创造了基本条件。此外生产环境系统的改良，可以为农业发展创造良好的自然外部环境，有助于农业劳动生产率的提高。为此，近年来在西部地区出现了少有的退耕还林还草的好势头。
从根本上讲退耕还林还草是有利于农业资源环境保护与建设的，但在执行中要注意以下几个问题。一是要注意退耕还林还草与封山绿化的结合问题，即要退耕还林还草，也要封山绿化。因为退耕还林需要给农民大量的粮食和生活补贴，成本比较高，在当前各级财政收支比较紧张的条件下，大面积退耕还林受到很大的制约。封山绿化主要是通过封山，依靠自然的力量来恢复植被，达到改善生态环境和保护资源环境的目的。与退耕还林比投入少，成本低，在整个封禁区效果明显，是一种适合于大面积推广的资源保护和环境建设的措施。二是在退耕还林还草中要尊重自然界的水分循环规律，宜林则林、宜草则草，特别要重视草业上建设和发展。一方面西部地区干旱少雨，还草比还林更具有优势，另一方面从国外一些畜牧业发达国家看，种草面积都很大，如美国的牧草种植面积占耕地面积的40%，荷兰更高，达到70%。三是在退耕还林还草中要具体情况具体对待，不要搞一刀切，例如我们要求全区把25º以上的坡耕地全部退耕，但有些地方按此指标要求退耕以后群众无地可种，吃粮无保障，收入没有来源，结果是欲速则不达，又回归到了毁林开荒、倒山种地的老路上去了。[page]
4 农业资源环境保护与农民收入
随着农产品供给短缺时代的结束，我国农业发展的目标也开始由原来单一的农产品量目标转变为产量收入的双重目标，即在保护农产品有效供给的同时要千方百计的增加农民收入。可是近年来虽然粮食连年丰收，但农民收入增长速度却在持续性的下滑，20世纪80年代农民人均纯收入年均增长9%左右，90年代降到不足5%;1996年农民人均纯收入比上年增长9%，1997年只增长4.6%，1998、1999和2000年分别增长4.3%、3.8%和3.2%。在西部地区由于农村经济发展严重滞后，农民收入增长更慢，1999年全国农民收入平均为2210.34元，其中东部地区为2667.31元，西部地区仅为1729.71元，西部地区仅相当于全国平均水平的78%，相当于东部地区的64.8%，西部明显的落后于东部地区及全国。如果用西部的陕西省和东部地区的上海市对比来考察，西部地区农民收入增长速度慢是显而易见的，1978年上海农民人均纯收入为290元，陕西为133元，上海是陕西的2.2倍;到1999年，上海农民人均纯收入已达到5409元，陕西仅为1456元，上海是陕西的3.7倍，所以西部大开发必须正视农民收入问题，缩小东西差距首先要注意农村社会发育差距和农民收入差距的缩小。
1999年国家实施了西部大开发战略，把资源保护和生态环境建设作为西部大开发的关键点和切入点。随即国农又在西部实行了退耕还林还草试点，受优惠补贴政策所吸引，广大农牧民纷纷响应，把大量的耕地退耕还林还草。一些农牧民在饱尝了生态环境恶化给他们带来的生产生活困难之苦以后，已经意识到毁林毁草开荒虽然增加了一些耕地和粮食产量，取得了一时的收入增长，但在资源环境方面付出的代价是巨大的。同时也有一些农民和有关人士在担心，五年八年以后，优惠政策一旦取消，农民该怎么办?如果届时西部地区的农民仍然靠土地为生，收入没有其它来源会不会又重倒覆辙，再毁林开荒种地呢?为此从保护资源环境和恢复生态建设的角度考虑，西部大开发必须重视农民收入的增加。
首先农业资源环境的保护与建设，退耕还林还草政策措施的落实要有相应的配套措施。西部地区耕地面积小，退耕后人地矛盾会更加尖锐，因此在退耕还林还草的基础上，要配套落实基本农田建设、农业产业结构调整、农业技术推广等相关政策，使农民单位耕地和单位劳动投入的产出大幅度提高，以增加收入。其次要积极推动西部地区的农村二、三产业发展，拓宽生产生活的门路和增收的渠道，特别是要注意农村小城镇建设步伐速度的加快，促进劳动力的跨区流动和转移，以便通过劳务收入和非农产业收入的增加而使农民收入增加，减轻资源环境的负载压力。再次要地上地下资源统一管理，国家要有效地转移财政支付，力争给西部地区更多的资源补偿和回报。目前在西部地区的一些地方已经出现了退耕农民盲目寻找“创收”门路的现象，他们无所顾及的到处挖沙、凿石、烧石灰、采油气、采矿石，在恢复绿色资源和生态环境的同时又带来了新的生态环境问题，这对西部地区的可持续发展是极为不利的，必须引起国家和地方政府的高度重视，政府一定要把增加农民收入问题摆在突出位置，指导农民开辟新的更有利于资源环境保护和建设的增收门路。[page]
5 农业资源环境保护与农业结构调整
当前我国西部农业及农村经济发展面临的主要问题是农产品价格下跌，乡镇企业效益下滑，农民收入增幅下降;农村经济整体素质不高，增长方式比较粗放;资源环境破坏严重，生态环境恶化;加入WTO以后农业的国际市场竞争力有待增强;农业的结构性矛盾突出，致使经济发展出现了低水平均衡。据此，中央确定了以农民收入增长为主线，以结构调整为动力的推动西部农业及农村经济发展的开发思路。农业结构调整的实质是农业资源的优化合理配置和重新组合，有利于克服西部地区农业资源短缺和利用率不高的矛盾，有利于区域比较优势的发挥和资源潜力的挖掘，从根本上讲它是有利于资源环境保护和建设的。但是，目前在西部的农业结构调整中，由于认识上的偏差，出现了一些有悖于资源环境保护的现象。一是为了平衡农业与非农产业的收入，不顾经济基础条件和发展环境，盲目追求产业升级换代，把大量的农业资源向非农产业和二、三产业转移，形成了农业资源在结构调整中的超速非农化和大流失的现象;二是在推进产业结构调整的过程中，对于二、三产业的发展乐于铺摊子和外延性扩张，而不注意内涵性发展，不注意二、三产业的内在素质提高，往往是污染排放与乡镇企业为主体的二、三产业发展结伴而来，对农业资源环境造成了新的破坏;三是为了提高区域内农产品的市场竞争力，迎合当前农产品消费绿色化的需要，借农业结构调整之机，大量的开发具有区域资源比较优势的野生动植物资源，最具有典型代表意义的是发生在西藏的“冬虫夏草”挖掘运动、发生在新疆的雪莲采集运动和发生在草原上的发莱采集运动，以致野生天然资源的再生产功能丧失，生物的多样性受到威胁。四是在调整中过度强调一、二、三产业配套，有的地方由于超前性的发展了一批农产品加工业，如饲料工业、食品工业等，而当地的农产品有限，无法支撑超前发展的加工业的正常运转，于是在结构调整中为了照顾企业的利益而强求农业为之配套，有的甚至是不顾自然资源条件适应性的强行发展，以致资源优势在调整中丧失。
据此，在未来的农业结构调整中一定要注意资源环境保护问题，寓资源保护和环境建设于农业结构调整之中。一是认真的贯彻执行有关法律制度，用法律手段保护农业资源和环境，对于农业资源的用途转移要严格审批制度，合理各产业对农业资源的分配比例，从我国农业资源的稀缺性出发，划定农业资源存量警界线，为未来农业发展留下更大的空间。二是严格环境保护制度，新建乡镇企业和民营企业在投产运转的同时必须定出治污排放指标，对于污染排放不能达标的要限制生产。三是要在结构布局调整中认真贯彻执行全国统一的布局规划，即在落实国家建设东部出口创汇农业区、中部粮棉集约经营生产区、西部高效生态农业区的基础上，合理布局安排各地的农业生产结构。四是要明确农业结构调整是一个动态的过程，生产结构与市场需求结构的适应与不适应始终是相对的，是在不断变化的，而保持资源环境的产出能力，提高农业生产的综合生产能力则是永恒不变的。资源环境产出能力强，农业生产综合生产能力高，则调整的主动灵活性也会大，更有利于结构调整和优化。为此必须在结构调整中保护农业资源环境，千方百计地增强农业资源环境系统的生产能力。[page]
