党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)系统总结了改革开放三十年来农村改革发展的伟大成就和成功经验，科学分析了当前我国所面临的国内外形势，指明了农村土地管理制度改革的方向，是指引农村土地管理制度改革的纲领性文件，对于今后很长一段时期的国土资源工作有着重要的指导作用。贯彻落实《决定》，应按照“一个目标”、“两条主线”、“三项权利”、“四项原则”和“五项措施”来推动制度创新。
一、一个目标
推动农村土地管理制度改革的主要目标是健全严格规范的农村土地管理制度，统筹城乡发展，维护农民合法权益，合理配置土地资源，推动建立资源节约型和环境友好型农村。
具体来讲，就是通过产权清晰稳定，为土地流转提供良好的基础，实现资源优化配置;通过用途管制，统筹城乡各类用地建设，实现城乡空间管制;通过节约集约，推动各类建设用地内涵挖潜，提高建设用地的使用效益;通过严格管理，抓好土地批、管、供、用等各个环节，实现最严格的土地管理制度;通过农村土地制度改革，提高土地产出率、劳动力生产率和土地资源配置效率，从而提升我国农业国际竞争力和抗风险能力，实现农民增收和农业繁荣，确保粮食安全。
二、两条主线
一条主线是实行最严格的耕地保护制度，确保 18亿亩耕地。这是农村开展各项工作的基础和前提，任何改革应确保耕地数量不减少、质量不降低。在推动土地管理制度改革时一定要体现出严而优的耕地保护制度。《决定》中提出建设永久基本农田，是进一步深化最严格耕地保护制度的新举措。建议将灌溉设施好、水土保持好、分等定级高的农田按照集中连片的方式划为永久基本农田，具体比例应按照符合条件的实际农田进行划转。对这些农田应实行特殊保护，除了中央批准的重大基础建设以外，任何建设项目不得占用;土地整理和土壤改良等资金优先用于这些农田;同时，提高这些地区农田的补贴力度，激发农民的积极性。
另一条主线是实行最严格的节约用地制度，从严控制城乡用地总规模。这不仅要严格控制城镇建设用地规模，更要控制农村集体建设用地的规模，使城镇居民点、工矿用地实现低增长或零增长。从目前土地利用现状看，我国土地资源稀缺与粗放利用并存，尤其是粗放利用的思想在一定程度上推动了城镇和农村土地的无序扩张。实现严格的集约节约用地，是对于经济发展和基本建设不得不占用耕地时的基本思路，其核心是用最小的建设用地取得最大的效益。当前，为了保持经济平稳增长，我国已经确定了扩大内需的方针，确定了大规模的铁路、公路等基础设施建设，这势必对耕地保护制度带来一定的影响。因此，在扩大内需和耕地保护双重压力下，如何走出一条集约高效的道路，是推动农村土地制度创新的重要方面。[page]
三、三项权利
农村集体土地分为农用地和农村集体建设用地，在《物权法》中确立了土地承包经营权和宅基地使用权。实际上，农村集体建设用地不仅仅是宅基地，还存在着乡镇企业用地，这类土地在土地管理中一般被称为农村集体建设用地。
1.土地承包经营权
这里的承包地主要是指耕地。对于这一地类，应以严格保护为核心，以数量、质量和生态管护为工作重点。
应进一步明确《决定》中指出的“转包、出租、互换、转让、股份合作等流转形式”的内涵和外延，并简化流转程序，扩大流转对象，发展适度规模经营。同时，在承包经营权稳定长期不变的情况下，承包经营权的继承问题如何处理，值得妥善研究和深入思考。另外，值得注意以下几点：农村集体经济组织成员对本经济组织承包地的优先权;如何从法律上保障农民的自愿和有偿;在土地流转中规定农民或企业的最高土地拥有量，防止土地流转中发生过度兼并问题;对流转过程中违反“三个不得”的具体处罚措施。
2.宅基地使用权
宅基地占农村集体建设用地的80%，在农村人口不断进入城市的同时，宅基地面积不降反升，人均面积更是增加30平方米。对于这一地类，应该以严格管理为核心，防止有些地方以宅基地为名扩大建设用地规模。
应抓紧出台《宅基地管理办法》，从宅基地的取得、流转和继承等几方面加强管理。应进一步细化宅基地的申请条件，严格界定“一户一宅”的内涵，并将宅基地占用农用地纳入新增建设用地计划管理。同时，值得注意以下几点：将城郊宅基地改革与其他宅基地进行分开管理，采用不同的政策措施：运用规划和税费杠杆，推动空闲住宅、“一户多宅”等的清理，如对于一户多宅等严重超标现象可征收农村宅基地闲置税;扩大城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩的试点范围，从资金筹措、农业人口安置、土地整理复垦和用地指标管理等问题上加强调查研究;对于宅基地超标问题和继承问题，可以采用超额税费手段进行调整;对于宅基地的收益按照房地分离的原则，在确定房屋收益农户所有的前提下，对于宅基地的收益，应兼顾国家、农村集体和居民三者的利益，深入硼究收益分配比例。
3.集体建设用地使用权
这里的集体建设用地主要是指历史上遗留下来的乡镇企业用地，现在面积基本保持不变，由于乡镇企业用地上投资主体大多数也不是农民，而是以合资、合作企业为主，这一类应以规范管理为主。
[page]应抓紧出台《集体建设用地使用权流转办法》，吸取试点地区和先进地区的经验，清晰界定集体建设用地的内涵和外延，规范集体建设用地使用权的方式、范围、出租、抵押和收益分配等有关事宜。另外，值得注意以下几点：由于集体建设用地的使用权人是农村集体经济组织，在流转过程中应充分体现全体村民意见，防止损害农民利益的事情发生;单位和个人建设，需要使用建设用地的，应对按照何种程序使用集体建设用地进行深入研究;集体建设用地使用权必须在符合规划和产业政策的前提下方可流转，如不得违反国家政策，使用落后的工艺和技术等。
四、四项原则
1.以落实国家关于土地管理的基本制度为前提
在推动土地管理制度改革上，要不断尝试和创新，但是必须有一个前提，那就是在国家确定的土地管理基本制度框架下进行改革。如《宪法》规定的国有土地所有权和集体土地所有权两种公有制形式，《土地管理法》确立的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，以及党的十七大确立的“坚持节约资源和保护环境的基本国策”。这些基本制度是推动土地制度改革的前提和基础。
2.以维护农民合法权益和市场稳定为核心
《决定》对提高农民收入、促进农村健康发展作出了重要部署。如提出了2020年农民纯收入比2008年翻一番，消费水平大幅提升，绝对贫困现象基本消除等。因此，在农村土地管理制度改革过程中，必须坚持改革是为了更好地维护农民的合法权益，更好地扩大农民在土地资源合理利用上的自由度，盘活农民的土地财产，从而促进农村健康发展，促进《决定》中目标的实现。同时，集体建设用地若大量进入市场，用于房地产开发和工业建设，势必对当前房地产市场和工业用地管理制度造成较大冲击，所以应最大限度地维护市场稳定，防止市场的大起大落。
3.以统筹城乡发展、推动城乡一体化为重点
长期以来的城乡二元结构带来的城乡分割，造成城市发展较快，农村发展滞后，而我国土地管理制度长期以面向国有土地为主，严格限制集体土地流转，使得农民无法盘活资产，更拉大了城乡差距。同时，由于在市场化环境下，分散的小农在市场中面对和资本的竞争时，都处于弱势地位。因此，在改革中，力求破除根据所有制来进行城乡分割的方式，在规划、市场建设等制度上推动城乡一体化，统筹城乡发展。
4.以保持改革政策的平稳性、连续性和配套性为保障
我国土地改革过程中，基本上是按照基层试点，再稳步推进的模式开展工作，因此，应在改革中考虑到政策的平稳性、连续性和配套性。改革的平稳性是首要的，各地在推动改革时应稳妥推进、有序开展，不能一哄而上。同时，政策出台，要有一定的连续性，不能变动过大。另外，配套措施和相关法律法规的完善要及时跟进。[page]
五、五项措施
1.抓好土地登记，实现产权清晰
土地登记作为一项重要的法律制度，对明确土地产权关系，保护土地权利人的利益，保障土地交易安全，维护土地市场秩序具有重要的作用。应将土地登记作为各类集体土地使用权流转的前提和基础，不经登记的不得进入市场流转。登记的集体土地必须权属清楚，违法用地或擅自改变土地用途以及其他违法情形的土地，不予以登记。农村集体土地使用权发生流转时，必须进行相应的登记。另外，应进一步明确集体建设用地主体，建议尽量下沉，以村民小组为权利主体。
2.加强统筹规划，实现协调发展
积极向全国人大提出土地利用总体规划法的立法申请，提高土地规划的严肃性和权威性。在各地土地利用总体规划修编中，发挥土地规划城乡空间管制作用，建立切实可行的规划保障措施。抓紧推进乡镇土地利用总体规划，合理确定小城镇和农村居民点的布局和边界。积极推动宅基地整理，清理“空心村”、“闲置农宅”等现象，对于置换的指标，研究如何加强审批和管理。编制集体建设用地利用规划，统筹协调集体建设用地流转，合理安排集体建设用地上的工业布局。
3.推动市场建设，实现流转顺畅
修订《划拨用地目录》，将公路、铁路等明显带有经营性质的土地用途排除在外，并向社会各界广泛征求意见，严格界定公益性用地。在公益性用地征用时，按照将来的土地用途给予农民充足的补偿。将经营性集体建设用地纳入城乡统一的土地市场流转，采用招拍挂的竞争性出让方式。对于规划区外的集体建设用地，可以采取多种形式入股经营，但是必须设定相应门槛，控制其中风险，如农民入股高速公路建设，往往由于无法监控经营效益，所有者权益得不到保障。发布土地承包经营权流转合同的标准文本，规范承包地流转。对于承包地流转和宅基地流转不宜纳入市场流转，宜采取灵活的方式。加强农村土地使用权的收益分配制度建设，尤其是经营性集体建设用地使用权和宅基地进入市场后的增值收益，创新相应的税费政策。
4.严格各类标准，实现节约集约
按照节约集约用地原则，制定适应于乡村的各类基础设施和公益事业建设用地标准，尤其是考虑中国各区域农村情况的建设用地标准。按照分类管理、差别对待的原则，制定农村宅基地用地标准，对于超标的宅基地，在房屋拆迁、翻修或分户时退还村集体组织。抓紧制定土地整理复垦开发标准、乡镇土地利用总体规划编制规程等标准的研制工作，用技术手段推动农村土地节约集约。[page]
5.强化实施监管，实现严格管理
完善各类土地管理法规，建立健全激励约束机制。建立土地利用绩效评估制度，通过合理的指标体系来考核地方政府的土地利用绩效，作为土地利用计划下达、财政转移支付和土地开发整理资金投入等的依据。加大对粮食主产区的财政转移支付，并尝试采取不同形式对农民进行直接补贴。加强土地流转的实施监管，对于违反土地用途、损害农民合法权益等行为严格查处。建立农村土地流转争议仲裁和司法绿色通道，赋予农民更广泛的诉权以及重大事项投票上的少数人原则，确保农民合法权益。加大政策跟踪和调研力度，审慎推动各项制度措施，对地方试点工作加强指导。
