公民刘工超诉北京市环保局案

[案情] 2000年11月15日，北京市海淀区人民法院开庭，公开审理公民刘工超诉北京市环保局一案。围绕上述实质问题，原、被告双方以平等当事人的身份对簿公堂，对事实和证据展开长达5个多小时的质证和辩论。众多媒体记者和数百名听众，全神贯注地旁听了本案庭审的全过程。 [争论] 1．被告是否存在拒绝原告汽车尾气检测的行政行为?原告在起诉状中称，其于1998年2月购买了一台化油器捷达轿车。1998年12月，他为了响应北京市人民政府治理汽车尾气污染、改善大气质量的号召，自费安装了韩国生产的“马哥马一3000”尾气净化器。经检测，其尾气排放明显低于北京市技术监督局发布的DB lI／044～1999《汽油双怠速污染物排放标准》(以下简称044标准)。但北京市环保局、市交通局、公安交通管理局联合发布《关于对具备治理条件的轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》规定：1995年1月1日以后领取牌照的桑塔纳、富康、捷达等小客车必须安装电控补气和三元催化器，经验收达标并取得绿色环保标志后，方准予年检。显然，原告私车如未安装通告指定的产品，无论采取何种尾气治理措施、无论治理是否达标，市环保局都不予尾气复检，也不准许参加年检。这种滥用行政权力、限定他人购买其指定商品的政府垄断行为，阻碍了市场公平竞争，侵犯了消费者的合法权益。自1998年8月起，原告就上述通告相关规定的合法性，向北京市环保局提出质疑，并多次与其联系参加当年年检事宜。该局答复：不安装电控补气和三元催化器就不能年检。原告不服，于同年12月24日依法申请行政复议。国家环保总局于2000年2月对本案作出行政复议决定后，原告对其有关内容仍不服，故向法院起诉。关于被告发布通告的合法性，被告委托律师王灿发辩称，《北京市人民政府关于发布本市第二阶段控制大气污染措施的通告》(京政发[1999]8号)明确要求，“对1995年以后领取牌照并具备治理条件的轻型轿车进行治理。安装电喷或电控补气加三元催化转换装置并达到新的排放标准的，发给‘绿色环保标志’；未进行治理或不能达到新的排放标准的，到2000年一律不予年检。”被告市环保局根据市政府通告的要求，发布具体检测程序，认定有资格进行机动车排放检测魄检测厂。因此，被告依照市政府规章行事，其合法性无可置疑。被告人北京市环保局委托代理人、大气处处长冯玉桥出示并宣读国家环保总局、科技部、国家机械局《关于发布(机动车排放污染技术政策>的通知》 (环发[1999]134号)文件：“在用车排放检测方法及要求应该与新车排放标准相对应。除采用的怠速法或自由加速法控制外，对安装了闭环控制和三元催化净化系统，达到更加严格的排放标准的车辆，应采取双怠速法控制，并逐步以简易工况法(如ASM加速模拟工况法)代替。”“有排放性能耐久性要求的车型，在规定的耐久性期限内，应以工况法排放检测结果作为是否达标的最终判定依据。”“针对要改造的车型，必须进行系统的匹配研究和一定规模的改造示范，并经整车工况法检测确可达到明显的有效性或更严格的排放标准，经国家环境行政主管部门会同有关部门进行技术认证后，方可由该车型的原生产厂或其指定的代表，进行一定规模的推广改造。”因此，市环保局与有关部门联合发文与国家有关汽车排污技术改造规范性文件是一致的，因而是合法有效的。 、针对原告提出其被拒绝参加尾气检测的指控，冯玉桥辩称，我局在任何时候都没有针对原告的汽车作出拒绝其尾气检测和年检的决定这种具体行政行为，也没有让任何机动车尾气限期治理复检点和机动车检测厂拒绝对其汽车进行检测。相反，被告曾多次告诉原告，可以在任何时间到任何经确认的机动车尾气限期治理复检点和机动车检测厂，按规定的程序和标准接受检测。检测厂按规定的程序曾对原告的汽车进行了检测，但其未通过外观检测程序，从而属于检测不合格。因此，原告所诉被告拒绝检测的具体行政行为根本就不存在。原告刘工超肯定冯所述是事实，他说：“我买的净化器是当时最贵最好的产品。现在他们提出让我作工况法试验，我认为我无此义务。为何别人的车都不做，就让我做?” 审判长提问：“韩国生产马哥马产品是否达标?”冯玉桥又特别说明，至今没有其厂家前来申报产品，为对原告负责，我们委托有关方面对马哥马产品进行了工况法试验，结果是不达标。 2．两个《标准》：适用一个，禁止另一个? 原告刘工超诉讼请求的另一个内容是，准许其汽车按照044标准到本市一机动车检测厂，参加机动车年度检验；同时禁止北京市环保局将达到DB 11／105——1998((轻型汽车排气污染物排放标准》(以下简称105标准)，作为准许原告之车年检的前提条件。针对此，被告委托辩护律师王灿发引用044标准前言：“本标准对达到DB 11／105——1998((标准》的车辆及其他车辆确定了双怠速排气污染物不同的排 放限值。”据此，只有先达到105标准，才能适用044标准，二者不可割裂。两《标准》起草人、清华大学工学博士、大气污染控制研究所所长傅立新出庭作证：105标准采用工况法，即模拟汽车在道路上不同的行驶状况，检测其污染物排放系统控制及排放状况。由于试验要将被试车辆放在底盘测功机上进行测试，所需设备复杂、试验时间长(一般需一昼夜)、费用贵(5000元乃至上万元)，通常汽车生产厂家在为车型作认证试验采取此方法。044标准是为汽车用户测试车况提供的。即以在理论上汽车出厂时已装备达105标准的污染物排放装置，检测人员可在汽车简单的怠速情况下，进行初步尾气排放浓度检测。105标准测试污染物排放多少，044标准测试汽车的技术状况是否正常；因此，适用044标准，应以105标准为前提，否则没有意义。新老车都是一样的。审判长提问：“105标准是否与国家排放标准一致?”傅立新回答，105标准与国家有关排放标准一致，但严于国家标准。工学博士、北京市科学技术研究院副研究员姜鹏明出庭作证：达到044标准，并不一定能达到105标准。反之，能达到105标准，就能够达到044标准规定的排放值。全球汽油车都是安装三元催化反应器，才能达到105标准。有人怀疑三元催化器是否有效，说其降低汽车发动机的性能、影响安全。应说明的是，三元催化反应技术加闭环控制产生电补气，以及无铅汽油，是达到105标准的唯一有效技术路线，这在中外没有争议。问题复杂在在用车的改造上。各车起点不同，发动机、供油、供气系统状态不同，造成情况的千差万别。装甲兵：[程学院教授、硕士张一南作证认为：化油器加三元催化器和电控 补气并非成熟的技术路线，只有电喷加补气才能达105标准，即欧洲1号标 准。长期稳定达标不等于试验室里的达标，至少应跑完相应的公里数。在用车改造，电控技术只是其中一种。化油器工艺已走到了头。在国外，采取三元催化器加电控补气技术，降低污染物排放有限，费用比换电喷技术要高，又不上档次，老车应采取老办法治理。 3．“外观检测”，是否合理、合法? 姜鹏明作证说，外观检测合理、合法。外观检测是形式，其实质是为正确选择产品，意义重大。如尾气控制，没有装三元催化反应器，就达不到105标准。因此它是汽车生产厂家经严格工况法试验达标后，报政府登记注册的合法产品。所以，环保部门规定的程序和标准，有外观检测这一必经环节。其他国家也有这一程序。如在美国，规定外观检测，发现三元催化器被拆掉了，要处以罚款，无须再测试尾气排放合格与否。被告委托律师王灿发教授辩称，汽车尾气中主要污染物是氮氧化物、碳氢化物和一氧化碳。双怠速检测只能检测一氧化碳和碳氢化物。由于怠速状态下产生不了高温，当然也就极少产生氮氧化物，而它恰恰是汽车尾气主要污染物，对其只能用工况法检测。而该方法检测时间长、费用高，不适合大批量机动车检测。为保护消费者利益，行政管理机关依法要求汽车厂家对其生产的机动车所匹配的尾气净化装置进行工况试验，挑选出最适合其车型的尾气净化装置并在行政管理机关备案。以后检测人员只要通过外观察看有无与之被检测机动车型号相匹配并经备案的净化装置就可初步判定尾气排放是否达标。此后的双怠速测试，仅是检测机动车尾气净化装置工作是否正常。国家环保总局等三部委联合发布《机动车排放污染物防治技术政策》明确规定：“怠速法和自由加速法检测只能作为在用车检查／维护(I／M)制度的检测手段，不能作为判定排放控制装置实际削减效果的依据。”原告的汽车即属于没有安装捷达汽车生产厂家经II：况法试验所匹配并在北京市环保局备案的尾气净化系统，所以没有通过第一道外观检验程序。原告律师夏军还对一汽大众集团提交的测试报告的测试单位北京市汽车研究所是否为有权检测机构提出疑义，报告提交时间在本案受理之后，按有关诉讼规定，案件审理期间，不能提出新的证据；冯玉桥反驳，该单位持有市技术监督局颁发的合格证；依最高人民法院解释，法院要求提交，町以提出新的证据。 4．被告是否有滥用职权，指定产品行为? 针对原告在诉状巾的“限定他人购买其指定产晶的政府垄断行为，阻碍了市场公平竞争，侵犯了消费者的合法权益”指控，于灿发辩称，这里的三元催化器是一种技术路线，并非某一经营生产单位经营的产品名称或品牌。这种技术路线可以由任何厂商去生产各种品牌的汽车尾气净化产品，汽车生产厂商可以根据本厂匹配的情况自行选择符合治理要求的任何品牌的净化产品。因此，也就不存在原告所指控的“购买指定产品”的政府垄断行为。这正如国家强制燃气热水器生产厂家必须采取强排式的技术路线，不得采用直排式技术路线，并强制更换消费者在用直排热水器是同样的道理。而且，电控补气加三元催化器经过国内外广泛调查和国内汽车专家反复论证，认为该技术路线“是目前能大幅度削减化油器在用车3种污染物排放的唯一技术措施”。这也是各汽车生产厂家经匹配试验自行选用、并有效对在用车进行改造的技术路线；到目前为止，没有发生影响汽车安全和严重影响汽车性能的问题；也就不存在侵害消费者利益的问题。在最后陈述阶段，原告及其律师坚持其诉讼请求；被告委托律师针对原告要求法院作出确认北京市环保局等3被告联合发布的通告有关内容违法的请求，指出该通告不针对特定对象，而且能够反复适用，是具有普遍约束力的抽象行政行为。依照《行政诉讼法》第12条规定，原告该请求没有法律根据。他特别提请法庭关注，北京连续数年被列入世界10个大气污染最严重的城市之一，汽车尾气已成为主要污染源。北京目前已成功地对18万辆在用小型客车进行改造，有效地削减了尾气污染的排放量，明显改善了北京的环境。北京正在申奥，大气质量要求只能更严格，机动车防治决不能在原有基础上后退。