“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”是党的十七大报告对实现全面建设小康社会奋斗目标提出的新要求。《报告》还明确指出：“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法规和政策”。我省是一个自然资源大省，但同时，我省的自然资源保护及其立法工作也存在一些突出的问题，必须通过完善地方性立法工作，推动我省自然资源开发与保护的法规政策和体系的健全与完善，从而为加快形成可持续发展的体制和机制奠定法制基础。
一、我省自然资源开发与保护面临的形势
1、我省是个资源总量大省，但人均资源量并不富裕。例如，全省人均土地面积0.6公顷，仅为世界和全国水平的26%和76%。人均耕地面积0.08公顷，只有世界和全国水平的35%和73%;人均水资源量为4100立方米，虽然略高于全国人均水平，但仅为世界人均值的1/3;人均拥有的矿产资源量不足全国平均水平的1/2和世界平均水平的1/4。我省是长江上游水土流失最严重的省份之一，全省水土流失面积22.13万平方公里，占幅员面积的45.75%;川西北高原干旱区沙漠化土地总面积144.42万公顷。
2、我省矿产资源丰欠并存。钒钛磁铁矿、锂辉石、岩盐、芒硝、硫铁矿、饰面石材、水泥原料、稀土等矿产优势突出，而石油、铝土矿、铬铁矿、钾盐、富铁、富锰等则短缺。同时，我省矿产资源贫矿多、富矿少，难选矿多、易选矿少，综合矿多、单一矿少。我省人均矿产拥有量少，能保证较长时期持续供给的矿产更少，尤其以能源矿产更为突出。我省矿产资源利用率低，矿产品消耗高于全国平均水平，矿产资源开发利用造成的生态环境破坏日趋严重。
3、全省1000多条河流，有80%左右受到不同程度的污染，其中以有机物污染为主。岷江、沱江污染尤为严重。2005年，全省工业和城市生活废水排放总量为26.2亿吨，我省每年施用化肥210万吨(折纯)，农药6万吨，化肥、农药利用率仅为30%、70%，全省农村污染物入河量已占到污染物总入河量的30-40%，部分地区达到70%。我省GDP仅占全国4.1%左右，而主要水污染物COD排放总量却占全国的5.54%。
4、草地退化严重，草地资源已面临严重危机。全省产草量比60年代下降30%以上退化草地已达750万公顷，退化草地面积已占可利用草地的60%左右，沙化草地已达5万公顷，沙化草地面积以每年4000公顷的速度不断扩大;生物入侵和有害生物危害加重，草地鼠虫害面积达271.3万公顷，已占牧草地面积的18.23%(其中寸草不长的鼠荒草地18万公顷)。[page]
5、我省生态环境和生物多样性的主要问题包括生态系统失衡，生物多样性破坏严重，已建自然保护区尚不足以解决生态环境和生物多样性保护的问题等。
6、我省有省级以上风景名胜区66处，已形成了以世界自然文化遗产为龙头，国家重点风景名胜区为骨干，省级风景名胜区为基础，市(州) 县级风景名胜区为保证的风景名胜区体系。但是，我省风景名胜资源开发建设中也存在着一些不容忽视的问题，主要有：风景名胜区的开发建设违反规划，对资源的保护不够。旅游业的快速发展，游人超容量游览，也对风景名胜资源的保护形成冲击。
二、我省自然资源开发与保护的立法现状及问题
(一)立法现状
我省的自然资源丰富，但随着经济社会发展对资源开发需求的日益增大，加剧了自然资源无序开发和利用。如何利用法律的手段，保护和合理开发利用我省的自然资源，真正使我省的自然资源走上良性的可持续发展道路，是我省自然资源开发与保护立法需要解决的问题。
为了合理开发与保护自然资源，从上世纪90年代开始，先后颁布了一些地方性法规和规章，包括：环境、林业、土地、矿产资源、水资源、野生动物、自然资源保护区等方面共39个。尽管如此，还远远满足不了全省资源开发利用与有效保护的需要。
(二)立法存在的问题
1、与自然资源的可持续发展有关的地方性法规体系尚不健全。法律、法规呈法群状态，无法自动解决法律、法规之间的冲突。
2、地方政府的命令、通知过多，在一定程度上削弱了国家法律、法规的权威性。政府针对某具体问题发布的命令、通知只是政府为执行或履行其相应职责而采取的行政行为，它们只对政府和相应行政机关具有效力，而对普通公众没有直接的法律效力。
3、立法体制尚不完善。法规主要由主管部门起草的作法，难以从全局统筹考虑立法轻重缓急，有的立法带有部门利益倾向;立法的预测规划、理论研究、资料信息收集等基础性工作还缺乏统一性和连贯性;各部门协调性不够，水利、环保、林业等各部门自成一体，相互缺乏有效的统一机制。
4、立法质量有待提高，规章制度欠缺。由于受“宜粗不宜细”的观念影响，立法内容比较粗糙，一些基本的立法往往照抄国家有关立法;有的立法突出地方特色不够，适用性和可操作性较差;有的法规还存在相互衔接不够、甚至矛盾的情况;各部门规章制度极不完善，保护自然资源的规章不多，针对性不强。
如何根据现有的法律、法规，结合我省的实际，借鉴国际上自然资源开发与保护的立法经验，开拓性地制定出自然资源开发与保护的法规和政策体系是我省自然资源保护立法需要解决的现实问题。[page]
三、几点建议
为了加强我省的地方立法工作，健全完善和体现资源开发、环境保护、经济发展三者相协调的地方性法规和政策体系，为此我们提出如下几点建议：
(一)加快制定发展循环经济的地方性法规
发展循环经济的工作已经在全省展开，受全国还没有制订专门的《循环经济促进法》的影响，以及认识上的不足，我省地方性法规对发展循环经济的保障明显滞后。因此，应积极制定完善发展循环经济的地方性法规体系。制定或完善清洁生产、综合利用资源、生态园区建设、再生资源回收利用、绿色产业、绿色消费等方面的地方性法规。
(二)建立和完善我省自然资源开发与保护的法规体系，配套完善现有法规的实施细则
我省自然资源开发与保护的地方性法规体系，还未能真正地建立起来，在我省适用的仍然是通行全国的自然资源法律、法规。而针对我省这样一个自然资源特点突出的省份而言，只有国家的法律、法规显然不能适应自然资源开发与保护的需要。鉴于此，我省应当统筹规划，建立起具有自身特色的自然资源开发与保护的地方性法规体系。对于国家的法律、法规，我省要结合本省的特色，有针对性地制定适合我省自然资源开发与保护的实施细则。
(三)尽快制定环境标准体系，使污染物排放标准成为支撑环境监督管理、调整产业市场准入和具有强制约束力的基本技术法规
我省应当开展生态保护系列标准、清洁生产系列标准、产品环境保护标准等的研究制订工作。建立以环境质量标准为核心的环境质量管理制度，将环境质量标准的实施纳入地方政府的政绩考核;制定更为严格的污染物排放地方标准，形成产业市场准入和具有强制约束力的环境技术法规。
(四)建立和完善行政执法责任制和责任追究制
目前在这方面，部分省份已经出台了有关违反自然资源保护法规要追究行政责任的规章、办法，但是我们发现其法律位阶较低。鉴于此，我省应当结合本省实际，出台关于违反自然资源开发与保护法律法规要追究行政责任和法律责任的地方性法规，有效杜绝在自然资源保护中的行政不作为;针对目前在自然资源保护中存在的“执法守法成本高、违法成本低”的客观现实，我省应该有针对性地制定配套的法律法规，加大对自然资源违法行为的处罚力度。
(五)加快立法进程，弥补自然资源开发与保护的立法空白
针对某些方面的立法空白，前瞻性地制定出有利于自然资源开发与保护的地方性法规，弥补立法与规章的不足。加强诸如野生植物、湿地资源、水资源安全保障、水资源产权、配水水价、节水、水资源管理体制、天然气的合理开发利用等方面的地方性法律法规，以确保我省这部分资源的可持续利用。[page]
(六)加强自然资源开发与保护的制度建设
法规和政策是相辅相成的。除加快自然资源开发与保护的立法工作外，还应进行与之相配套的制度设计与制度建设。包括自然资源评价评估制度、产权及产权流转制度、开发许可制度、有偿使用及综合开发制度、预警及监管制度、公众参与制度等，从而形成完善的自然资源开发与保护地方性法规与政策体系。
