加强未成年人权益保护 强化未成年人德育教育

2006年10月29日下午，十届全国人大常委会第二十四次会议分组审议《中华人民共和国未成年人保护法（草案）》。与会人员认为，二审稿修改得比较好，根据一审中委员的发言，有针对性地增加了一些新的内容，稿子基本成熟。审议中，委员们围绕执法主体、保护未成年人的平等权利、加强未成年人的德育教育等问题进行了发言。发言摘登如下：

许嘉璐副委员长说,未成年人保护法修订草案经过修改确实提高了不少，但是有一些问题还需要进一步研究。提个建议，关于未成年人保护法的定位问题。在相关的教育方面的法律中，也有很多关于保护青少年的条文，像义务教育法、教育法、教师法中对教师的要求中都涉及到了。未成年人保护法应该如何定位？如果把有关保护的内容归结于这部法，在法律责任一章中对于处罚规定得很明晰、很严厉，那么这部法的定位就明确了。因为相关的条文在其他的法律中不突出，或者是对处罚规定得不具体。本法中几乎所有的处罚条款都太轻了，且没有执法主体。目前的现状是对未成年人的保护政出多门，比如说网吧，就是工商、公安、通信等等部门管理，教育部门没有发言权。儿童在学校中受伤了，卫生医疗部门、法院、教育部门等等一齐管。加重处罚的力度，明确执法主体，这部法定位就明确了。
顾秀莲副委员长说，未成年人的问题是很多的，关心未成年人最大化原则，我建议写进去。因为联合国非常重视这个问题，在千年指标中很多问题都是孩子的问题，全世界都在研究孩子的成长、智力、身体怎样适应现代化的发展，美国很早就研究这个问题。我们中国也在研究，目前在东南大学、北大都有一个研究室。
李明豫委员说,未成年人保护法在一审的基础上，做了比较多的修改，我觉得修改得很好。一是有针对性地增加了一些新的内容，比如说在家庭保护一章中，针对有些不完整家庭对未成年人的影响，和有些父母只抚养不管教的情况，增加了第10条第1款的内容。又比如说，针对互联网对未成年人产生的负面影响，在第34条中增加了一款，规定了国家要采取措施，组织研究开发阻止未成年人沉迷网络的新技术。这个规定，比单纯禁止未成年人进入网吧的措施来讲更为积极。二是有些条款的修改更加切合实际，也更加有利于未成年人保护法的落实。比如说，第7条，关于政府在未成年人保护工作中的职责，以及作为主要的执法主体的政府应该怎么做，从领导到具体的组织措施，都提得更加明确了。我认为这对这部法下一步的落实是很有帮助的。又比如第25条第二款，把上次审议中的“公安部门应当协助和配合”改为“有关部门应当协助和配合”，虽然只改两个字，把“公安”改成“有关”，改得非常好，一是避免了一部分人对专门学校产生一些不正确的看法，同时在实际工作中，也不仅仅是由公安部门协助和配合，比如像法院等，也要很好地协助和配合。我们在贵阳市调查的时候，他们法院向我们反映，贵阳市有两所专门学校，这两所专门学校中很多学生是有刑事犯罪的行为，但是因为年龄不够而不判刑的，法院把他们送到专门学校去，效果非常好。所以虽然两字之差，但是改得更切合实际了。
杨兴富委员说，未成年人保护法修订草案经过多次调查，召开座谈会，与有关部门也进行了多次协调，对有些问题也取得了一致意见，二审稿修改得不错，稿子基本成熟，建议下次常委会会议上能够提请表决通过。第7条第3款规定“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据需要，采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作。”建议在“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据需要”，后面加上“成立机构”。要根据需要来设立机构，后面是“具体机构由国务院、自治区、直辖市人民政府规定”。我觉得把机构放在前面更明确一些。同时这四个字解决了执法主体的问题，这部法，没有执法主体，将来谁去贯彻？谁去执行？如果有了机构，它就有权去贯彻、宣传这部法律了。
郑功成委员说，第3条第2款“未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。”我建议删除“财产”两字。对于家庭来讲有的是以财富论它的地位，有的是以社会地位高低和权力大小论它的地位，还有单亲家庭、婚生子女、非婚子女等均不是“财产”两个字能概括的。因此，只论家庭状况为宜，此外，还应增加“生理或身体状况”，这样就比较完整了。
南振中委员说，第3条第2款，未成年人不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法平等地享有权利。建议在种族之后增加“居住地”三个字。不论未成年人居住在城市还是农村，都应依法平等地享有受保护的权利。
庞丽娟委员说，这次修订草案总体上修改得比较好，比如明确规定了未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家保障未成年人的合法权益不受侵犯，而且根据未成年人的身心发展特点予以特殊、优先的保护。再如，在现在的修订草案中明确规定全社会都要尊重、保护未成年人，要尊重未成年人的合法权益，保护未成年人的健康成长，规定国务院和地方各级人民政府要将未成年人的保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，并且明确指出相关经费要纳入本级政府预算当中。但有一个感觉，就是重点突出得不够，特别是社会保护、司法保护规定得不够，针对当前未成年人保护中的新情况、新问题，恰恰主要的需要加强社会保护和司法保护。有个总的感觉是，这部法在前面的总则中对未成年人的保护力度提得比较足，提出要“优先保障”，而且要给予“特殊的优先保障”，但是到了后面，特别是法律责任这章就显得比较弱了，在后面的具体条款中的体现、落实不够。
司马义·哈提甫(全国人大民族委员会委员)说,我国是56个民族组成的大国。加强民族团结，对进行社会主义经济建设和社会进步具有重要作用。从小抓好民族团结教育更为重要。因此建议将未成年人保护法第5条修改为“……，进行爱国主义、集体主义、社会主义和民族团结的教育，……”。
张继禹委员说,建议还是要在第5条“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”之后增加“孝敬师长、诚信友爱”八个字。即修改为：“提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德和孝敬师长、诚信友爱的传统美德。”
桑国卫委员说，我觉得二次审议稿确实做了很认真的修订，上次大家提的很多意见都吸收进去了。我上次提的关于专门学校的问题，这次草案中就明确地提出了要加强对专门学校的管理和指导，专门学校要对就读的未成年学生进行思想教育、文化教育，特别强调加了“劳动技术教育和职业教育，而且特别加了“专门学校的教职员工应该关心、爱护和尊重学生，不得歧视和厌弃”，关于这些方面的修改我很满意。现在我们大概有2亿的进城务工人员，他们的未成年子女，估计也有几千万人，这是一个很大的问题。六中全会的决定中写入了进城务工人员的问题，对于他们的子女也要考虑周全。在总则第3条中可以加入这个问题，我建议可把“户籍所在地”加在“家庭财产”后面，即“宗教信仰”之前。
高宝龄(全国人大代表)说,对未成年人保护法草案，我只是想对其中的一个问题，谈谈我自己的看法。对如何保障农民工子女可以有一个平等接受义务教育权利的问题，目前我们有一亿多的农民工在城市里打工，涉及的民工子女有数百万。根据2006年公布的“国务院关于解决农民工问题的若干意见”，高度重视流动人口子女接受义务教育的问题，提出输入地的政府要承担起农民工子女接受义务教育的责任。我认为，确实是有这个问题，是不是可以在法律上有一些表述，这样更好。因为农民工在工作地没有户籍，但是农民工对当地政府创造了社会价值，他们的儿女受教育应有保障。目前，如果当地政府的经济好，是可以解决的。如果经济不太好的情况怎么办？是不是可以在法律上考虑列明对他们的保障，如在第4章“社会保护”第27条中“各级人民政府”这一段末尾的部分，“鼓励社会力量兴办适合未成年人活动的场所，并加强管理”，后面再加一句“以保障未成年人接受义务教育的机会”，这样更好。
南振中委员说,未成年人保护法修订草案的立法宗旨是保护未成年人的身心健康，保障未成年人的合法权益。建议在修订时能够更加重视对农村留守儿童的保护。据全国妇联提供的数据，目前我国农村留守儿童已经达到2000万人，在一些农村劳动力输出大省，留守儿童在当地儿童总数中所占的比例高达18%-22%。这些因为父母进城务工而留守家乡的孩子，面临三个突出问题：一是生活问题。由于没有父母照料，留守儿童有的在吃、穿、用、住等方面存在着难以克服的困难。二是教育问题。部分留守儿童面临失学危险。三是心理和道德行为问题。由于自我控制能力比较差，一些留守儿童受到不良思想的影响，容易产生不道德行为。为了使这部法律能够惠及2000万农村留守儿童，建议补充针对农村留守儿童这一群体的保护性条款。
杨国梁委员说，建议草案在适当章节中增加对身体残疾的未成年人的保护规定。修订草案中没有提到对残疾未成年人的保护，可能是认为未成年人包括了残疾未成年人。实际上残疾未成年人在生理上存在这样或那样的缺陷，他们不同于正常的未成年人，是社会上一个弱势群体，所以我认为未成年人保护法应该对残疾未成年人保护有所规定，以体现国家对残疾未成年人的关怀和爱护。应明确规定全社会要关心和爱护身体残疾未成年人，不得歧视和虐待。再就是要由国家根据残疾未成年人的特点设立相关的学校，比如盲人学校或聋哑人学校，对处于义务教育阶段的残疾未成年人进行义务教育，对超过义务教育阶段的残疾未成年人也应进行适当的职业教育，以利于他们能够靠自己的劳动养活自己，融入正常的社会生活。
沈春耀委员说，关于未成年人保护法修订草案，我觉得二次审议稿改得很好。提条建议，在法律中明确规定儿童利益最大化的原则。我看过有关的材料，有一些专家和部门提到过这个问题。促进儿童利益最大化或者叫儿童利益最大化原则，在国际上还是很推崇的。我查了一下，我们国家参加的儿童权利公约，儿童权益最大化不是一个一般性的条款，是儿童权利公约的核心条款、重要原则。提到儿童权益最大化这样一类的表述一共有十多处，应该说，这是儿童权利保护方面的核心原则和重要价值。我们现在修改这部法律，已经有了一些体现。比如，这次二次审议稿第3条中修改得非常好，现在第3条第1款中，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯，明确了特殊、优先保护，在法律上很重要，但是最大化原则还没有完整地体现出来。因为最大化，不仅体现在“保护”方面，也体现在“发展”方面，草案第4条有这样一条规定，保护未成年人的工作，应当遵循下列原则，列了三项原则，建议再加一项，即“促进未成年人权益最大化”。在此之前有关方面也进行过一些研究，有的认为“最大化”说不清楚。其实清楚不清楚，作为一个原则，它首先体现的是一个非常重要的理念、方向。我们国家是世界人口最多的国家，儿童也应该是最多的。在儿童、未成年人权利的保护，权利的促进和权利的发展方面，应该是比较充分和完整地体现国际人权公约的重要原则，包含很多方面，缔约国可以根据现有资源所允许的最大限度来保护儿童的利益，关于儿童的一切行动均应以儿童的最大利益为首要的考虑，在家庭关系中，在父母分离、离异的过程中，在健康、受教育和发展等方面，都有很多“儿童利益最大化”这样一类的表述。我感到这个法律草案还没有把这个原则体现出来，多少有点欠缺，应该充分地予以考虑。根据我的理解，社会领域中的立法，实际上有很多规定是倡导性、方向性的，经常有人批评宣言性立法，但是社会领域立法有时候很难不带有一些导向性、政策性的东西。当然，后面有很多条文的规定都是规则性的，但是倡导性、原则性、方向性的东西也很重要。明确这个原则，对于促进国际人权合作，充分展示我们国家在儿童、未成年人保护方面取得的成就，应该说很有必要。
赵龙(江苏省人大常委会副主任)说，关于第7条，按照中央政府和地方政府的责任，建议加上一句“各级地方政府，应该承担起流动人口的未成年子女的保护责任”，特别是在经济比较发达的城市中，流动人口非常多，有的占20-30%，他们子女的权益保护问题非常重要。联合国儿童基金会专门有个项目，关于流动人口子女的权益保护问题，在中国有两个点，一个是河北石家庄，一个是无锡，可见国际社会对这个问题的高度关注。
刘明祖委员说，第7条规定国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据需要，采取措施，协调有关部门做好未成年人保护工作。具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定。我觉得大量的工作在下面，还是应该改成“国务院和县级以上的人民政府”，机构问题我原来想要搞一个协调机构，因为现在未成年人没有主管部门，没有一个主管部门就没有一个执法主体，这件事怎么办？要提出来研究。大家都管，搞一个协调机构只能协调部门之间的关系，但是无法执法。一部法律没有执法部门，制定了也没有效果。所以应该研究到底谁是执法主体。希望法律委等有关部门研究一下。
刘海荣(全国人大环境与资源保护委员会委员)说，对草案第7条提点意见。实际上我们很多工作中，学校就是由政府部门主管的，社会主要是以社区为主，而社区、街道也都是由政府管的，所以，如果政府都不明确，又要采取组织措施，怎么组织？政府负责“两法”（妇女法、未成年人保护保法），就应当由政府的一个副省长作为主任，由其他各相关部门工作参加，把任务都分解下去，谁做不到就打谁的板子，这就很明确，要像现在这么写机构问题，到时候责任谁来承担？妇女儿童纲要制定的时候，当时就讲到政府，是执法主体要明确。所以，我觉得这部法政府就应该是执法的主体，要堂堂正正地写上去，各级政府都要承担起保护青少年的主要责任，工青妇是协调配合政府做工作，起参谋助手作用，不是政府。做组织工作，政府就是领导，就是挂帅。所以，我赞成这条要明确，这一条特别重要。
赵地委员说，上次讨论的时候大家提了一些意见，这次把大家提的意见都充分地吸收了，改得比较好。我提点建议，第7条，看看上次的原稿和这次的第7条，现在这样改也不是不可以，但是好象说得太绕了。作为这部法实施的主体，上次的稿子是这样写的，“县级以上人民政府未成年人保护工作协调机构，指导、督促有关部门和社会组织做好未成年人保护工作”，现在改成“国务院和省、自治区、直辖市人民政府根据需要采取组织措施，协调有关部门做好未成年人保护工作，具体机构由国务院和省、自治区、直辖市人民政府规定”，看来是想回避协调机构的名称，不在这里写，但是现在的事实是在法律的实施过程中，往往遇到这个问题，我们在调查的时候也遇到过，到底由谁来牵头抓法律的实施？比如对妇女权益保障法的实施是国务院妇女儿童工作委员会，也算是议事协调机构，有几个编制，有几个人，放在一个地方来管，前不久妇儿工委就组织了十五个组对全国各省、市、自治区实施“妇女发展纲要”和“儿童发展纲要”情况进行中期评估和督导。未成年人保护法，我认为也应该有类似的机构，有人牵头来管，这里也说了由各级政府来管，但是各级政府的事也很多，如果没有几个人专门来抓这件事，很可能这句话就落空了，很难实施。有的还提建议不要搞议事协调机构，搞一个工作机构，那当然更好了。但不管叫什么机构，这件事总得有几个人认认真真地去做，这个问题才能解决好。否则我们担心的问题，包括其他的问题，如果没有固定的人和专门的人来落实，法律规定得再好也是没有用的。
林强委员说，未成年人保护法修订草案经过第23次会议的初审，又广泛听取了各方面的意见，我认为修改形成的修订草案吸收了委员和同志们提出的一些很好的意见和建议，我认为修订草案和原稿相比更加成熟，更加完善。提点建议，第8条第1款中规定共产主义共青团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队及其他有关的社会团体，这里谈到的是各种各样的社团协助各级人民政府做好未成年人的保护工作，维护未成年人的合法权益。我思考了一个问题，随着社会结构的变化，随着我们国家社会主义基本经济制度的形成和完善，一些民办的非企业单位在不断地形成和不断地规范，这些民办的非企业单位在协助各级人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益方面做了一些工作，而且在这方面必将发挥越来越大的作用。第8条中讲的“协助”和“维护”工作的面应当再扩大一些。不仅仅限于这些社会团体。在党领导下的一些民办的非企业单位，他们也应当在协助各地人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人合法权益的方面做出他们应有的工作。基于这个思想，建议在第8条社会团体后面加三个字，就是“和组织”，成“……社会团体和组织。”这样面就宽了，全社会都来关心未成年人的保护工作，都来关心维护未成年人的合法权益。我想对动员全社会做好未成年人保护工作具有积极的意义。