金融行动特别工作组(FATF)将“特定非金融行业和个人”界定为赌场(包括网络赌场),房地产商,贵金属交易商,宝石交易商,律师、公证人、其他独立的法律从业者和会计,信托和成立公司有关服务的提供者共六大类。笔者对国际特定非金融机构反洗钱监管制度体系构建及实践经验进行了比较总结,并对建设完善我国特定非金融机构反洗钱法规制度体系提出相关建议。
国际特定非金融机构反洗钱监管比较
(一)美国建立了高效的可疑交易报告及赌场反洗钱制度
美国2001年《爱国者法案》规定了任何从事非金融贸易或商业活动的人,只要其在贸易或商业活动中,在一次交易或更多相关交易中收到超过10000美元的硬币或现钞,就应当承担向美国金融犯罪执法网提交报告的义务,《银行保密法》还规定了其他4种可疑交易报告,即国际先进货币工具运输、赌场现金交易报告、外国银行与金融账记报告和可疑交易报告,此外美国最为成熟的赌场反洗钱制度对赌场现金交易的违规行为、金额及报告义务做出了详细规定,有效提高了可疑交易报告质量。
(二)英国建立了严格的反洗钱违规处罚机制
《2003 年反洗钱法规》规定任何在英国境内从事“相关经营活动”的主体应当承担客户身份识别、交易记录保存、洗钱嫌疑内部报告三项法律义务,“相关经营活动”除有关的金融业务外,还包括房地产代理活动、经营赌博活动、企业破产清算活动、提供审计服务活动、提供涉及金融交易或者房地产交易的法律服务活动、为公司或者托拉斯设立、运营、管理提供服务活动以及任何超过15000欧元以上的交易,对不履行法规义务的行为将构成一项刑事犯罪,即“不建立预防洗钱机制罪”,最高可判处2年以下监禁刑、罚金或者两刑并处。
(三)瑞士建立了行业自律组织积极参与的工作机制
瑞士的《反洗钱法》将反洗钱义务主体适用范围延伸至特定非金融领域的金融中介机构和个人,只要这些机构和个人从事管理他人财物、帮助他人投资或进行财产转移的职业活动,必须履行客户身份确认审慎义务,当现金交易达到一定金额,必须进行客户身份确认。依据瑞士《合同法》成立的民间组织“行业自我监督组织”可以制定更加严格、更加细致的有关反洗钱审慎义务的规章,但必须得到政府监管机构的认可,以此为依据对加入自我监督组织的金融中介机构和个人进行监管。
对我国特定非金融机构反洗钱监管的借鉴
(一)提高对特定非金融机构洗钱风险的重视程度
我国特定非金融机构存在较大的洗钱风险,究其原因,一方面,随着金融机构反洗钱工作进程的不断深入、强化,在有效预防监控洗钱风险方面发挥了重要的核心主体作用,洗钱分子直接利用金融机构洗钱所冒的风险越来越大,成为洗钱分子积极寻求风险较低洗钱途径的外在动力;另一方面,特定非金融机构相对于金融机构而言,存在以现金交易为主、跨行业操作多、中介机构参与其中等特点,成为洗钱分子关注的内在诱因,促使洗钱风险向特定非金融机构转移的趋势日益明显。因此, 必须加快对特定非金融机构反洗钱监管的步伐,积极研究、探索监管模式和方法,有效预防和打击洗钱犯罪活动。
(二)着力构建特定非金融机构反洗钱法律规章制度体系
2006 年10月31日颁布的《反洗钱法》没有明确规定特定非金融机构的定义、范围和责任,急需从法规、行业准则层面构建针对特定非金融机构的反洗钱制度体系。根据当前我国反洗钱工作发展现状和趋势,借鉴国际反洗钱监管经验,对特定非金融机构范围的界定坚持交易优先原则,在将典型的特定非金融机构纳入义务主体的基础上,以制定原则性或限定交易额上限的方式规定特定非金融机构的范围,避免因简单列举式的陈述产生机构类型遗漏的弊端;针对不同行业领域客户、业务及交易特点,制定相应规章准则,突出差别化原则。
(三)充分发挥行业自律组织在反洗钱监管方面的作用
国际比较成熟的立法经验表明, 行业自律组织在反洗钱监管工作中具有重要的辅助作用。由于特定非金融机构涉及行业面广、行业间差别大,由反洗钱监管部门实行统一监管存在跨行业监管成本高、信息不对称、有效性不足等问题,特定非金融机构更加需要相关主管部门的支持和配合。为合理配置监管资源,提高监管有效性,必须加强与主管部门的沟通协调,引导行业协会利用自身资源优势,制定行业反洗钱指引,充分发挥行业自律组织的协调监管职能,形成监管合力。
