“十一五”以来，我国经济快速发展导致的电力供需持续紧张;煤、电、运的不协调运行状况和发电行业的经营困难;特别是2008年初南方地区的雨雪低温灾害对电网的巨大冲击……，暴露出了诸多电力工业发展中深层次的矛盾和问题。需要我们对“十二五”规划的制定，进行全新的思考，在科学发展观的指导下探索机制和制度的创新。
电力规划要以市场为基础
电力规划与发展战略有着极其密切的联系，它体现战略实施的具体步骤和战略的阶段目标。在我们摒弃了指令性计划管理的模式后，规划对于建设中国特色的市场经济，实现国家战略目标，具有十分重要、不可或缺的作用。制定符合能源、经济发展规律，科学合理的规划，是促进我国电力工业走向健康、可持续发展，在特定时段内的导向标;也是克服市场失灵，引导市场规范有序发展，利于市场配置资源效率提高的重要工具与手段。由此规划不能脱离市场，而必须以市场为基础来制定。
就电力而言，因其具有一次能源又是二次能源的特点，并且系统性强，产业链相关比较紧密，所以市场的构成不仅仅是供需市场，还有资源市场、资本市场等重要的因素在发挥作用。电力规划是电力发展的蓝图和指南。需要制定出一定的量化指标，为电力项目的建设、结构的调整、合理的布局、资金和资源的利用和运作给出趋势、方向。
但是由于规划受未来趋势的判断与预测精度的影响，提出的目标值与执行的实际存在一定的误差是合理的。但是，如果偏差相当大或者规划变成无实施意义的“鬼划”，那么规划的制定就是失败的，是不符合事物科学发展规律或者缺少规划实施的制度保障。
我国的能源—电力规划，自建立市场经济体制以来不断改进制定的思路和方法，但是从最近的“五年规划”与实际发展来比较，其效果是不理想的。“十五能源发展重点专项规划”预计到2005年，全国一次能源生产量达到13.2亿吨标准煤，比2000年增加2.28亿吨标准煤。全国发电装机达到3.7亿千瓦、年发电量17300亿千瓦时，年均增长速度分别为3.2%和5.08%。能源结构，2005年与2000年相比，煤炭在一次能源消费中的比重下降3.88个百分点;天然气、水电等清洁能源比例达到17.88%，提高约5.6个百分点。
“十五”末期能源-电力发展的实际情况是：全国一次能源生产量达到20.58亿吨标准煤，比2000年增加7.68亿吨标准煤，超过规划值5.4亿吨标准煤，年均增长9.89%，比预期的3.87%高了6个多百分点。全国发电装机达到5.17亿千瓦、年发电量24975亿千瓦时，年均增长速度分别为10.12%和12.78%，均超过规划值，分别为1.47亿千瓦和7647亿千瓦时，年均增长速度分别为10.12%和12.78%。规划目标的预测精度偏差(实际值与规划值之差/规划值，+，-)：一次能源生产量高达+58%，电力装机为+46%，发电量为+44%。而规划中提出的相对指标：煤炭在一次能源消费中的比重应该下降3.88个百分点，但实际上煤炭在一次能源生产和消费中的比例不但未降，却升高了。[page]
在我们为能源、电力工业远远超出规划目标达到了新高度，欢欣鼓舞的时候，严峻的资源、环境的挑战，以致生态的悄然劣化却越来越严重了。资源的短缺和能源、电力的超大规模发展，加上市场化改革的不到位，致使能源、电力产业的经济运营环境困窘异常，暴露出不可持续发展和产业发展与生态环境的不协调性。在经济社会生活中，出现了诸多不和谐的因素：煤、电的价格之争一波未平、一波又起，“断煤如断粮”的可能潜藏着能源安全的隐患;煤、电企业先后发生亏损，还贷和融资将处于困境，等等。
严峻而无情“发展”的现状，引发我们的思考，能源、电力的发展不应只是快速增长和单纯的规模扩张。它应该是满足合理需求下的生产供应，是在有足够资源基础上的发展，更是在不损害环境或者减缓对环境生态影响的情况下，实现科学发展、环境与能源的协调的可持续发展和安全发展。
因此规划的编制，就不得不深入分析研究由于经济社会发展条件下的能源、电力需求市场，同时对资源市场，以及对环境生态的影响和发展所需要的资金投入和融资成本的统筹规划。
改进需求预测方法，创新规划的思路
要使规划真正成为符合能源—电力、经济、环境可持续发展规律的科学发展规划，我们需要改变单一的电力需求驱动下的生产供应规划发展模式，而是要在综合考虑合理的需求、资源市场、环境制约、运输条件以及经济技术状况下做出的规划。其实，建立在这样思路上的规划方法，已经在国外并且引进到国内，甚至我们自己也创制了不同类型的数学模型做出表达，然而在国内目前多处于研究和个案的模拟，未得到实际的广泛应用。规划制定者习用的仍是建立在趋势外推基础上的简单预测方法，如弹性系数、人均用电量(参照国内外特定时期的实际指标)、产值单耗法(用于产业部门)，甚至是以统计数据为基础的回归方程式法。应该说，上述不同方法确实反映了已经发生了的电力和经济发展间的相关关系。在我国早期的需求预测中，由于全国或者地区的经济社会状况比较简单甚至单一，总量较小，技术和社会的变革不太明显，做短期预测还是有可信度的。但现在我们的国家已经变成了一个经济社会相当庞杂的系统，不仅仅具有产品种类繁杂、产业分工精细、技术工艺路线复杂，还出现了不同消费群体的多元经济体和社会结构。如果沿用过去的简单方法，是无法反映深层次的结构变化(包括行业、产品结构)、技术进步、用电方式的变化对需求产生的影响。尽管我们设计了什么高方案、中方案、低方案，也将因制定之时电力消费处在低增长时段，趋势外推的结果，做出的几个方案可能都是低的或者高方案不在推荐方案之列被舍弃;而在高增长时期做出的又可能是偏高的预测。显然，简单的趋势外推方法已经不适用于现代经济社会生活的需求预测。更何况，我们要推进低碳经济的发展，要节能减排，尽管电力本身是清洁能源，但是发电使用的一次能源主要还是煤炭等非洁净的、不可再生的能源，所以我们需要强化需求侧管理、发展节能节电技术，改变浪费性的用电习惯，从而较大的提高电力利用效率。这些均可能出现导致电力消费的水平不在人们可以比对的情景中。电力市场需求预测是电力发展规划的基础，要反映未来的发展，需要以需求侧管理技术做出比较合理的电力消费的量值。因此在方法上，需要做出重要的产业、产品采用先进的节电技术和管理引起电力消费的减少，以此为减少不合理的需求制定政策，提供有说服力的依据。这样，规划就改变了只是指导电力建设和发展的单一功能，而成为同时具有调控市场需求、有效提高电力利用效率的指路标。[page]
把资源和环境的制约作为电力规划的重要内容
现在一些区域性的电力规划，已经把发电能源和发电过程中产生的环境问题进行专题研究，但多数做的是发电能源的需求量以及可能的供应途径分析，对其所作的经济性分析较少，更没有考虑到更大范围的资源配置。奉行的基本是就地自我平衡原则，不情愿与相邻地区的资源、甚至电力的交换。受区域的局限，对“邻居”的情况不是很清楚，同时也不愿意算计别人的“财富”或者不乐于拱手送出自己的资源，此情可谅无可厚非。而作为上一级的规划，重要的是要做更大范围的资源配置和整合，来弥补区域规划的不足。
资源制约在一些地区相当严峻，需求蹿高而本地的资源越来越少，加强区域间的能源合作，并将其纳入本地资源平衡中去，是在较大范围内实现资源优化利用的途径之一。也在一定程度上改善电力布局，调整电力结构起到作用。比如，有些地区具有很优越的核电、LNG的厂站址条件，但是受限于本地负荷水平还无法消化那么多的资源。而邻近地区，电力需求很大，却缺少合适的厂站条件。二者理应联手互送。然而，由于各自寻求本地平衡，造成有厂站址的建不了，没条件的只好去市场买煤建煤电，加大了环境的负担。
为此，笔者认为，资源的合理有效配置，从环境、经济发展的协调、区域发展的协调和产业有机关联上，均应立足于可持续发展战略，扩大规划的视野，更大范围合理利用资源，才能有利于减少资源和环境的制约。同时，也应该探索碳交易在能源、电力规划中的应用。而这类内容划应该主要体现在全国和大区的规划制定中。
探索规划实施的新机制
“十五”中后期，克服了亚洲金融危机的影响，我国经济发展步入快车道。特别是厂网分开的体制改革激发了生产经营的活力，电力企业以前所未有的热情，投入到扩大生产规模和资源的争夺战中。其结果无序建设、违规建设达到前所未有的程度，虽然发电装机的增长规模也达到了前所未有的水平，但是一次能源短缺空前加剧，环境污染也达到了新的高度。政府制定的规划成了一纸空文!
除了规划本身存在的科学性、合理性和可操作性外，没有建立起一个适应市场机制的评估、实施机制是很重要的原因。首先，规划在经过充分论证后，应由国务院发布，使其具有法定地位。第二、明确能源主管部门或者专门机构负责规划的监督实施，并组织对规划实施的2年评估、中期(3～4年)评估和实施的后评估，以便及时修订和完善规划。第三，要在规划中给出强制实施的目标或指标，应该尽量减少因评价方法不确或关联因素复杂，不能准确考核的指标，而应该主要是技术性、可以规范为标准的指标，比如产品的能耗、电耗指标，采用的电力设备技术性能和效率指标，污染物排放的控制指标，电力输送损失率、安全性和可靠性指标等。第四，要充分利用政策工具，制定明晰的可操作的产业发展和消费政策，特别是财税、价格和金融政策是促进发展，抑制不合理消费的市场工具。第五，要建立专业性的规划咨询和评估的专家团队，研究制定规划的编制导则，开展专题性调研、咨询，并接受能源主管部门的委托进行规划的评估。第六，进一步加强能源—电力规划的理论和方法的研究和交流，并且早日形成可以在我国推广实践的成果。[page]
我国正处于建设小康社会阶段，需要经济持续、稳定、快速发展，面临着能源、电力新的增长需求。尽管当前世界金融风暴导致实体经济的衰退，我国也受此影响经济出现滑坡，能源、电力需求有所萎缩。但在未来的较长时期仍将保持增长的趋势，是发展的必然。然而，可以通过战略规划和政策实施，调控和引导能源—电力供需市场，促进在资源、环境条件下，与经济协调发展。我们不能指望在目前的经济技术条件下，实现经济快速发展，而能源—电力很微弱的增长或零增长;但是我们通过合理、有效地用能用电，发展低碳能源和清洁的可再生能源，是可以逐步走向这个目标的，国际上有的国家已经为我们提供了成功的范例。(吴钟瑚/中国能源研究会常务理事、能源经济专业委员会副主任)
