普通发票是记载经济业务活动的法定原始凭证。它既是会计核算的法定收支凭证，也是税务机关非常重要的计税依据，同时它又是维护经济秩序、生产经营者及消费者权益的重要工具和法律证明。它维系着纳税人、单位、个人、税务机关和国家各方面的利益，同时也维系着国家经济秩序正常运行的健康度。然而，在增值税专用发票管理日趋科学、严密的形势下，普通发票管理存在的问题却日趋突出。加强普通发票管理既是税收工作的难点，又是税务机关长期思考和有待破解的课题。
一、当前普通发票管理现状
近年来，各级税务机关虽然采取了一系列措施加强普通发票的管理，但管理仍较为薄弱，主要表现为以下几个方面：一是管理工作流程不严密，监控能力弱。二是税务机关内部存在着征收和管理环节信息传递不流畅、不及时现象。产生阻断、分流，不能及时反馈纳税人的发票领、用、存及发票违章等信息，工作配合乏力。三是普通发票管理仅限于收、发、存方面的管理，对纳税人使用过程缺乏监控。四是普通发票是一种复合型流程，税务机关、普通发票领购、使用和取得均产生信息不对等关系，造成税务机关管理难度大。
由于增值税专用发票纳入防伪税控系统，增值税专用发票管理得到进一步强化，管理日趋严密和科学。因而不法分子将目标瞄准了普通发票。近年来，骗购普通发票案件发案率逐年增加，并且呈现出集团化、智能化的特点。
2007年，昭阳区国税局利用综合征管软件中的“发票流向查询”模块，采取“以报查开”的逆查方法，对辖区内所有建筑、房地产企业取得普通发票进行了检查，共检查普通发票533份，查出问题发票就有78份，占检查总数的14.63%。在2007年12月24日至26日三天时间中，对2户房地产公司取得的12份普通发票进行比对核查，结果12份发票中有9份存在问题。上月，昭阳区国税局根据省局安排，对2007年12月至2008年2月期间63户发票用户领购的《云南省商业零售统一发票》(万元)86本2150份、《云南省机动车维修发票》(十万元)2本50份进行专项检查，查出骗购普通发票的10户，骗购《云南省商业零售统一发票》(万元)10本计250份，案件户数占检查户数的15.87%，骗购普通发票数量占发售总数的11.36%。据不完全统计，1994-2007年，昭阳区国税局发生普通发票违法违章案件183件，追缴税款88.46万元，罚款55.6万元。其主要违章违法形式有虚开、单联填开、使用挂失、被盗发票或假发票，不开、少开或拒开发票、使用收据，普通发票非正常流失严重，蓄意骗购、卷票，以达到非法获利目的等等。[page]
二、对策建议。针对目前普通发票管理存在的问题，笔者建议：
(一)、应完善普通发票管理制度和工作流程，规范普通发票管理，减少普通发票发案率。
修改完善普通发票发售工作流程，强化事前检查审核工作，防止骗购发票和发票流失。为了防范不法分子骗购普通发票，保障普通发票用票安全，税务机关应当修改、完善普通发票领购、验旧、换购工作流程，强化事前检查、审核工作。一是打破服务优先的思想怪圈，遵循规范性、安全性的原则，把普通发票发售、验旧、换购工作改为：办税服务厅不再直接受理纳税人领购普通发票申请，而是由管理员直接受理纳税人购票、验旧和换票申请，管理员及时开展实地查验、审核，对符合条件的，由管理员在《普通发票领购(换购)表》上签署意见后，由纳税人持《普通发票领购(换购)表》到办税服务厅购票、验票和换票。这样可以从源头上进一步避免骗购普通发票行为的发生，管理员也能及时掌握纳税人的真实情况，起到税源监控的作用。二是强化“四真实”，加强纳税人领购、换购普通发票的审核、查验工作。即管理员要进行实地检查和审核，检查、审核工作必须强化“四真实”：纳税人工商登记信息真实、经营地址真实、经营活动真实、身份证明真实。对符合条件，管理员才能同意纳税人领购、换购普通发票。严格普通发票限量供应管理制度。纳税人首次申请领购发票的，按照省局有关规定，原则上只供应纳税人一个月的普通发票，且每次限购1本。但纳税人发票使用量无法满足实际生产经营需要的，由纳税人书面申请，经税收管理员实地调查核实后，可以根据纳税人的实际情况确定发票增购数量。
(二)积极利用信息技术和网络控制优势,构建科学的普通发票管理模式，构筑普通发票管理“防火墙”。
应充分依托现代信息技术和网络控制优势，实现与其它税收征管资源的合理组合，积极搭建科学的普通发票管理模式，构筑普通发票“防火墙”。一是将普通发票纳入防伪税控系统管理，降低管理和纳税遵从成本。增值税专用发票实施防伪税控系统管理取得了显著的效果，因而应在实行全国统一普通发票的基础上，尽快将普通发票管理、使用纳入防伪税控系统管理，减少普通发票管理风险，降低管理和纳税遵从成本。二是搭建社会化普通发票数据采集、比对网络系统。在全国范围内搭建社会化普通发票数据采集、比对系统，所有的行政、企事业单位取得的普通发票全部录入该系统，税务机关通过该系统采集的普通发票开具信息进行比对、检查，发现普通发票使用中存在的问题。当然，这需要大量的资金、强大的网络技术做支撑，也需要行政机关、企事业单位的大力配合。三是分步建立普通发票网络查询系统，建立网上协查机制。在全国普通发票统一代码和号码之前，实现分省查询普通发票，在全国统一普通发票后，可在全国范围内查询普通发票真假，以堵塞当前普通发票管理上的漏洞，减少国家税收的流失。四是积极推广应用税控收款机装置，利用计算机及税控收款机开具发票，利用信息技术和网络优势记录纳税人经营活动的真实性、准确性，确保发票使用的真实性和安全性，使税务机关及时准确地了解纳税人和扣缴义务人应缴纳和应扣缴的税款，可以降低税收征收管理成本，加大税收管理力度，从根本上解决不开发票和虚开发票偷逃税的问题。[page]
(三)采取有效措施，加大普通发票监管力度。
实行普通发票保证金制度，增大违法违规成本，降低普通发票风险。一度时期，税务机关曾经实行过普通发票保证金制度，但由于受法律法规和服务思想的限制，保证金制度被废止。随着社会变化和发展，税务机关网络化建设初步建立，普通发票保证金制度应当予以重新认识，因此应当在法律法规上予以确定，新修订的《发票管理办法》应当增加税务机关收取普通发票保证金制度的条款，既保障普通发票的安全使用，又增加普通发票违法违规的成本，降低普通发票风险。
借鉴增值税一般纳税人辅导制度，实行普通发票领购考察期制度。对新开业户纳税人申请领购普通发票的，一律纳入1-3个月的考察期，经过考察合格，确实符合领购普通发票条件的，纳税人方可申请领购普通发票。在考察期内，纳税人确需开具普通发票的，在缴纳应纳税款后由税务机关代开。
推行税务机关代管监开普通发票制度。对经营规模小、保管条件差、使用频率低、未达起征点等纳税人实行普通发票代管监开，即纳税人领购普通发票后，将普通发票交税务机关代保管，需要开具时，在税务机关工作人员的监督之下开具普通发票。代管监开发票方式可以杜绝完全由纳税人自行开具发票的一切弊端。虽然这一方式在税务机关曾经使用，但由于税收法律法规中没有明确规定，目前已经取消，但这个管理方式效果明显，应尽早在法律法规中得到确认。
借鉴纳税信用等级评定制度，建立个体户普通发票信用等级机制，实行分级限量供应普通发票。个体户普通发票信用等级可分为A、B、C、D四个级别，D级为最低级别，一般情况为新开业个体户，纳入普通发票使用考察期(考察期为3-6个月)，不予供应普通发票，所需普通发票由税务机关代开;C级为代管监开期，可以领购普通发票，但实行限量供应，每次限量领购1本且必须由税务机关代管监开;B级为较高级别，普通发票月最高供应量为10本，每次可供应5本;A级为最高级别，普通发票月最高供应量为30本，每次可供应10本。个体户普通发票信用等级机制实行升级制度。这样既可以降低税务机关普通发票管理风险，减少普通发票和税收流失，又可以督促、激励纳税人规范、合法地管理和使用普通发票。
(四)强化日常检查，加大检查和处罚力度。
进一步充分利用完善综合征管软件“发票流向查询”模块，逐步扩大使用范围，加强普通发票管理。在现有经验的基础上，扩大“发票流向查询”数据信息采集面，分步将大型企业、行政机关、事业单位等取得的普通发票纳入采集范围，通过“发票流向查询”模块进行比对、认证，追根溯源，挖出普通发票违法违规行为的源头，斩断其黑手，堵塞普通发票管理中的漏洞，严厉打击普通发票违法违规行为，减少税收流失。[page]
加强税源监控管理，建立纳税人生产经营情况、普通发票开具信息与普通发票用票量比对分析监控体系。通过加强日常税收征管、检查，提高税源监控的针对性和有效性，切实掌握纳税人生产经营状况、销售情况、普通发票开具情况以及用票量等信息，研究设计相关预警值，将销售额、普通发票开具金额、用票量等进行比对分析，用以分析、验证纳税人销售额、普通发票开具信息的真实性以及用票量的大小，起到监控管理、防止虚开行为的效用。同时要加大处罚力度，增强执法刚性。
(五)加强内外沟通，形成管理合力。
加强税务机关内部沟通,理顺征管查之间的关系，建立协调运行的管理机制。结合综合征管软件和实际工作，建立和完善更加实用、严密的良性管理机制，消除各环节之间存在的缝隙，实现无缝隙管理。
强调外部协作，建立社会化、网络化保障系统。第一，要加强与党委、政府、地税、公安、工商、物价、技术监督等部门的沟通协作，齐抓共管，综合治理，建立社会化的税收管理网络，共同把好发票管理关，形成对普通发票齐抓共管的局面。第二，要投入大量精力、物力和财力，依托信息化技术和网络控制优势，逐步建立信息化、网络化的涵盖全社会的发票监控系统，将普通发票领购、开具、保管、缴销以及普通发票信息采集、比对纳入全系统、全社会监控，有效解决普通发票管理和使用中存在的各类问题，有效防止税收流失以及贪污等经济问题。当然这是一个庞大的系统工程，不仅仅是税务机关可以完成的，这需要国家、各级部门、企事业单位等的密切配合、全力协作、倾心支持才可能实现的。 (编辑: 李荣维 /昭通新闻网)
