建立“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新的税收征管模式，是当前我们税收工作的一项重要任务。普遍推行纳税申报和税务代理制度以后，税务机关的主要力量将转向日常的、重点的税务稽查。税务稽查是现代税收征管模式的“重中之重”，是税收征管改革的重头戏，建立科学、严密、高效的新型税务稽查体系是现阶段税务稽查工作迫切需要解决的问题。
所谓税务稽查体系，是指税务稽查各要素相互结合而形成的整体系统。它是整个税务征管体系中的重要组成部分。
税务稽查活动是由税务稽查法规、制度、规程，稽查机构，稽查人员和稽查技术以及稽查监控等稽查要素构成的。
税务稽查各要素并不是单个孤立的独立因素，它们之间存在着各自独立、相互联系的内在关联性。这表现在：税务稽查法规是整个税务稽查的基本法律依据，是以法的形式加以规定的基本稽查办法;税务稽查制度是税务稽查法规的具体化和必要补充;税务稽查规程是依照税务稽查法规和稽查制度进行稽查活动的工作程序。税务稽查机构则是贯彻实施税务稽查法规、制度、规程，开展稽查活动的指挥系统和组织保证。税务稽查人员是实施税务稽查的具体执行者和操作者。税务稽查技术是指实现税务稽查的具体方法和采用的管理手段。税务稽查监控是指整个税务稽查活动的内外监控机制。它包括税务稽查内外监控信息系统、税务稽查工作考核制、税务稽查责任追究制、税务稽查体系、司法保障体系等。这种互相联系、相互制约、互为补充的内在关系，决定了各要素在税务稽查运行中的地位和作用。即：税务稽查机构和稽查人员是税务稽查运行的操作者和行为主体，属主体要素，起着决定性的作用;税务稽查法规、制度、规程是税务稽查运行的依据，主体性要素必须依据他们来操作整个税务稽查系统，因此他们是中心性要素，起着核心作用;税务稽查方法与手段是税务稽查运行的操作技术条件，是技术性要素，起着关键性作用;税务稽查监控乃是保证税务稽查运行方向的轨道不出偏差的补充手段，属完善性要素，起着维护性作用。
由此可见，用动态的观点认识税务稽查体系，它则是由税务稽查主体性要素运用技术性要素，依据中心性要素，辅之以完善性要素的税务稽查操作运行机制。
我国传统的税务稽查在税收征管中基本上是处于辅助的、被动的地位，起着如同消防队应急扑火的作用，其体系不健全、不完备。它不能适应社会主义市场经济条件下的新税制，不能适应税收分配关系比较复杂条件下的征管运行的需要。建立新型的税务稽查体系和强有力的稽查运行机制，是适应我国税收征管改革的需要，对于促进税收征管由“驱动式”、“保姆式”向“自律式”方向转化，由经验型向科学型转化，对于堵塞税收漏洞、避免国家税收流失、打击偷骗税等违法行为，创造良好的税收征纳环境，提高税收征收效率等都具有重要的经济意义和政治意义。[page]
评价一个税务稽查体系是否科学、严密、高效，必须用三个基本标准来衡量：(1)税务稽查各要素是否实现了优化;(2)税务稽查各要素是否实现了最佳结合：(3)效益最大化。只有同时达到了这三条标准的才能视为科学、严密、高效的税务稽查体系。
1.从税务稽查要素自身的质量水平和规范化程度来看，税务稽查体系是否科学、严密、高效，取决于构成税务稽查体系的要素是否适应一定的经济条件和税务管理的客观要求，税务稽查法规是否建立和完备，稽查制度是否健全，稽查规程是否规范，税务稽查机构是否高效，税务稽查人员是否优质，税务稽查技术是否先进，税务监控网络是否严密。倘若实现了上述要求，则可以说税务稽查要素实现了优化，其自身素质和规范化程度是较高的，这是构建科学、严密、高效的新型税务稽查体系的基本条件。
2.从税务稽查要素的结合状态来看，科学、严密、高效的税务稽查体系不仅要有优质高效的要素构成，而且要求实现各要素的优化结合。各要素的结合状态如何是评价税务稽查体系是否科学的又一重要标志。所谓优化结构，是指按照各要素在征管运行中的地位和相互间的内在联系建立起的相互配套、相互制约、相互促进的有序化的结合体系，所形成的有利于有效防止偷税漏税，有效发挥税务稽查职能作用的运行机制。这种结合不是一个静态的板块式拼合，而是在税务稽查运行的各个环节的操作过程中实现的最佳动态结合，达到了资源的最佳搭配
3.从税务稽查的目的来看，新型税务稽查体系必须达到效益最大化。所谓税务稽查效益最大化，就是要以相对尽可能少的税务稽查费用来获得尽可能多的、有效的税务稽查成果。衡量税务稽查效益，不能片面地、孤立地认为就是要减少税务稽查人员的工资和奖金支出、办公必备用具设备支出，采取各种稽查办法、措施所支出的费用，或者片面的地认为每年查补税款大效益就一定好;而是要从税务稽查费用与成果的对比来看，税务稽查工作是否最大限度地避免了国家税收的流失，是否震慑、打击了税收违法分子，是否改善了税收执法环境，是否促进了征收、管理的高效。在关于如何节约税务稽查费用方面，英国古典政治经济学的主要代表人物亚当•斯密认为，实现其最省征管费用原则的关键是消除在税收征管环节上的弊端。
针对我国税务稽查工作落后形势的现状，我们必须通过综合性配套改革，优化税务稽查要素质量，实现税务稽查要素的最佳结合，建立强有力的税务稽查运作机制。这是确立科学、严密、高效的新型税务稽查体系的一条正确途径。[page]
一、必须建立健全科学、严密的税务稽查法规、制度和规程
我们讲要“依法治税”，在税务稽查方面，首要的就是要建立有关税务稽查的专门法规、制度和规程，做到“有法可依”、“有章可循”;然后要求严格执法、遵守有关制度和规程，加强司法工作。虽然《税收征管法》及其实施细则业已颁布实行，但是，受到立法层次和容量的局限，许多具体问题的处理，尚需通过国家税务总局制定制度、规程加以配套、完善方可操作。因此，当前乃至今后一段时间，国家税务主管部门应在总结长期税务稽查实践经验的基础上，按税务稽查法规的内容，适应被稽查对象的客观条件和税务稽查的客观要求，进一步建立和补充一些新的税务稽查制度，完善原有的行之有效的制度，制定操作性强的税务稽查工作规程，形成全国基本统一的严密完备的税务稽查制度和规程体系。国家近期即将制定颁布的《中华人民共和国税务稽查条例》可望从法律、法规上明确税务稽查的地位和作用，确定税务稽查的权利、义务、对象、范围、程序、类别、要求、时限、监督制约机制等。
二、因地制宜地构建一个令行禁止、运转有序的税务稽查组织体系
我国的税务机关应按集中统一、灵活性和专业性相结合的原则设立税务稽查机构，统一名称和规格，明确职责和权限，按选案、实施、审理、执行的税务稽查工作流程分别设置职能科室，做到相互制约、相互配合。从稽查机构设置的形式和稽查职能的划分上看，比较好的税务稽查组织体系大致有以下二种(由于各地经济发展不平衡，税收征管难易程度不同，税务人员素质参差不齐，各地可据其实际情况，本着有利于工作的原则自行选择)：(1)选择完全独立于征收系统之外的一级稽查模式组建稽查机构。即市或县设立税务稽查局，充实稽查人员，税务稽查工作由市或县稽查局统一集中管理，负责管辖范围内的全部稽查工作。从选案、稽查、审理到执行，全部由辖区稽查局负责，征收分局不再负责税务稽查。(2)选择一级管理二级稽查模式组建稽查机构。即市或县税务稽查局部分专业稽查人员负责辖区内的专项稽查以及对重大涉税案件的查处，同时在征收分局内部设立稽查所，负责其辖区范围内的日常稽查工作。稽查局只负责对征收分局稽查工作的业务指导和监督管理。
三、加强税务稽查人员队伍的建设，建立税务稽查人员的业务等级体系
[page]加强税务稽查人员队伍的建设，是我们搞好税务稽查工作的保证。人是决定的因素，要以人为本，充实和加强稽查力量。我们一定要有战略眼光，要通过培训、进修、鼓励自学、岗位练兵等多种方式提高在职税务稽查人员的业务素质，实施严格的后续教育，以适应知识更新的形势，并且要大力加强税务稽查人员的思想政治工作，标本兼治，防患于未然，从而建立一支政治合格、业务精通、作风过硬的“能征善战的特种部队”和“智囊团”。我们要在干部管理上真正形成能者上、平者让、庸者下，竞争上岗，优胜劣汰的机制。我们要加强税务稽查机关领导班子建设，把政治素质高、工作作风硬，精通财会、税法、计算机，擅长查账，富有开拓进取精神，有高度工作责任感的年富力强的干部提拔到领导工作岗位上来。为了稳定税务稽查队伍，使他们安心而积极地工作，对税务稽查人员要给予较优厚的待遇，这也是世界很多国家共同的做法。可以将稽查人员分为初、中、高三个等级，通过考核、考试评定级别，取得资格证书后再发给稽查证，持证上岗。
四、逐步实现税务稽查技术现代化
税务稽查技术包括税务稽查方法和稽查手段两个方面。税务稽查技术的现代化是将现代科学技术成果运用于税务稽查，并实现科学有效稽查的过程与结果。它能大幅度提高税务稽查效率，提高税务稽查的科学性。
税务稽查方法的现代化是指在税务稽查中普遍运用各种现代管理的科学方法，如心理学、逻辑学等，将这些方法与税务稽查的具体账务稽查方法、调查法、分析方法等有机结合起来，解决税务稽查中诸如选案、取证、查处等系列问题。同时，要充分注重定量分析的重要作用，避免单纯地运用定性方法的主观偏见和感情用事。
税务稽查手段的现代化，是指在税务稽查中运用各种现代先进工具进行税务稽查，包括现代化的计算工具、现代化的通讯工具以及现代化的交通工具等，以提高稽查效率，保证税务稽查目的更好地实现。
五、建立税务稽查信息系统
在充分利用计算机科技手段的基础上，我们要建立一个多渠道、多层次的纵横交错、上下贯通的税务稽查信息网络。由于税务稽查涉及面广、被稽查对象数量众多，情况复杂，“对我们来说，重要的就是普通吸收所有的劳动者来管理国家”，我们要把“以群众管理为基础，以专业管理为主导，坚持专业管理和群众管理相结合”这个管理原则运用到税务稽查中来。为此，一是要根据各地具体情况，建立纵横交错，严密、健全的协税组织和协税网络;二是要建立税务违法案件举报网络;三是建立国税与地税相互之间、税务与工商行政管理等单位之间的税务稽查情报交换网;四是建立税务稽查内部信息交流、税务稽查机构与征收机构及税务代理机构等信息交流网络。另外，我们要在全国各地建立专门的税务稽查信息管理机构，对各信息网点和信息员提供的数据资料进行收集、整理、贮存。同时，建立必备的税务稽查信息管理制度，组织好微机的配置、开发与应用。[page]
六、建立科学可行的税务稽查工作考核体系和税务稽查责任追究制
为了提高税务稽查工作质量，增强稽查人员的工作责任心，调动其工作积极性，发挥其主动性和创造性，保证税务稽查任务的圆满完成，必须建立科学的便于操作的税务稽查工作考核体系，依据考核成绩作为评定公务员是否称职及奖惩、晋升的依据。同时，建立税务稽查责任追究制，如出现严重工作失误、玩忽职守等问题的要依法追究有关人员的法律责任。
七、建立有效的税务稽查配套体系
目前，公民的纳税意识还不够高，社会各方面的税收法治观念还不够强，是制约全面加强税务稽查工作的重要因素。逐步改变这种状况，需要社会各方面的配合，实施综合治理。因此，我们应当尽快建立税收基本法，并在其中明确规定其他行政机关、当事人等有关法律责任，从而建立包括工商、税务、银行、海关、交通、审计、物价等部门在内的整体联动机制来配合行动，提高工作效率。
八、完善税务稽查司法保障体系
在我国现阶段社会经济条件下，税务稽查主体与被稽查对象之间从根本上讲不存在对抗性的矛盾冲突，但双方利益之间的矛盾仍然存在。后者作为“理性的经济人”总在千方百计地想减少税收方面的支出，而且我国公民的纳税意识还较淡薄，这就会导致双方比较激烈的斗争，并且这种斗争还将在相当长的一段历史时期内长期存在。关于这一点我们务必要有清醒的认识。只有赋予税务机关依法行使税务征收、管理、稽查的独立地位，树立税务执法权威，才可能真正实现依法办事。西方发达国家大都建立了完善的税务司法保障体系。如加拿大，就设立了联邦税务法院专门审理税务行政案件，涉税刑事案件则由普通法院审理。
我国相对独立的税务司法保障体系尚未健全，从一定程度上制约、影响了税务稽查工作的有效开展。当前，公安机关办理的涉税刑事案件主要是税务机关移送的案件，若公安机关认为证据不足，则退回税务机关。检察机关审查起诉和人民法院审理的涉税刑事案件则由公安机关移送。但由于涉税案件涉及税务、财会、法律等多方面的知识，专业性和技术性都较强，要求办案人员不仅具有《刑法》、《刑事诉讼法》等法律知识，还必须具有扎实的财会、税务等基础知识和丰富的查账、审计经验，而目前负责侦查税收案件的公安机关存在不熟悉税收业务和办案经费不足等问题。故在实践中，税务机关移送公安机关的涉税案件往往是久拖不决，甚至个别地方在税务机关花费了大量人力和物力查清事实，将犯罪嫌疑人移送公安机关后，公安机荧仍以“证据不足”等理由退回税务机关。这种移送与退回，无谓地捏高了诉讼成本，增大了社会财富的浪费。所以，我们要积极推进税务警察体制的建立，要设立税务法院，以此来有效、及时地打击偷、抗、骗税等违法行为，保护税务稽查干部依法执行公务。[page]
九、利用有关社会专业化力量
目前，大多数税务机关仍代行了许多本不该由其承担的具体的行政事务性工作，充当“保姆式”的角色，严重影响了税务稽查效率的提高，使之没有足够精力查处偷、逃、欠税等行为。建立“申报、代理、稽查”三位一体的税务征管模式后，税务机关的主要职责是对申报和代理进行稽查。税务代理人可以接受纳税人、扣缴义务人委托审查纳税情况。首先，对一般性稽查对象的税务稽查，税务机关可以利用税务代理机构的这一成果，如果税务代理机构出具的纳税审查报告不实，税务机关可以依法对其提起诉讼，追究其法律责任。其次，按照国际惯例，尤其是在大多数西方发达国家(如美国等)，税务稽查机关对纳税人、扣缴义务人进行稽查前要求被稽查对象提交经注册会计师审查的年度会计报表审计报告。我国《企业会计制度》规定“年度财务报告，于年度终了后在规定的时间内连同中国注册会计师查账报告一并报送主管财政机关”，而我们税务稽查人员对此的利用是不够的。另外，必要时可以邀请律师、工程师、资产评估师等某方面的专家参与有关案件的税务稽查。
