党的十五大将依法治国确立为治理国家的基本方略。要实现这一宏伟目标，需要全民族为之付出长期艰辛的努力，而促进党政机关和国家工作人员依法行政，无疑是实现这一目标的关键。作为拥有80多万人庞大队伍的税务系统，其整体执法水平的高低，不仅直接关系着国家财政职能和国家经济调控目标的实现，而且无论从广度上还是从深度上，都直接关系着政府部门在民众中的形象，彰显着社会正义、公平的实现程度，甚至影响着社会的稳定。所以，如何加强税务队伍建设，切实提高他们的执法水平，促使广大税务干部秉公执法、勤政廉政，最终保证税收法律法规得以不折不扣地执行，是各级税务机关的一项重大而艰巨的任务。近几年来，税务部门坚持“内外并举、以内促外、重在治内”的方针，在严厉打击社会上犯罪分子偷骗税行为的同时，在内部实行科学化、精细化管理，加强队伍建设，反对腐败，取得了明显成效，税收收入连续几年高速增长，2006年,全国各级税务机关共完成税收收入37636亿元，为增强国家宏观调控能力、促进经济健康有序发展、调节收入分配不均实现社会公平发挥了积极作用。但不容回避的是，在这只庞大的税务干部队伍当中，还不同程度地存在着少数税务人员玩忽职守、滥用职权、以权谋私等问题，干扰了正常的税收秩序，损害了国家和纳税人的合法权益。特别是在最高检为打击渎职侵权犯罪，全国检察系统成立了渎职侵权局，专司打击渎职侵权犯罪，集中查办破坏社会主义经济秩序渎职犯罪专项工作的形势下，我们对税务人员渎职违纪违法现象进行深入研究，对于遏制这一问题的发生和蔓延，促进税务系统党风廉政建设具有十分重要的意义。?
一、税务渎职违法犯罪的含义、特点以及产生的主要原因?
(一)税务渎职犯罪的含义?税务渎职犯罪是指税务机关工作人员滥用职权或者不履行、不认真履行自己的职权，致使国家税款、国家和人民利益遭受损失，破坏了税务机关正常活动的行为。从刑法理论上来讲，渎职犯罪有广义和狭义之分。广义上包括贪财型、挪用型、亵渎职责型、侵权型等公务活动的犯罪，从狭义上讲，仅指刑法分则中第9章所列渎职类犯罪，这里我们所研究的是指狭义上的渎职犯罪。具体来讲，税务渎职犯罪主要包括现行刑法第404条、第405条所规定的(税务人员)徇私舞弊不征少征税款罪、税务人员徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪这两种犯罪主体为税务人员(特殊主体)的犯罪，另外还包括第397条国家机关工作人员滥用职权罪和玩忽职守罪这两种“口袋”罪名，以及第402条行政人员不移交刑事案件罪。?[page]
另外，根据现行刑法规定，涉税犯罪的类型很多，包括偷税罪、骗取出口退税罪、虚开增值税专用发票罪等10余种。这些涉税犯罪主要是危害税收征管罪，这类犯罪的主体是一般主体，有时少数税务人员也会参与，但对税务人员应以上述犯罪的共犯来定罪量刑，而不应以税务渎职类犯罪来追究刑事责任。?
(二)税务人员渎职犯罪的特点和趋势?
1.案件多发生在基层税收征收第一线。按照目前税务系统的征管体制，国家税务总局、省(市、区)局主要负责政策的制定和组织管理，一般不负责税收的征收，征收任务主要集中在县(区)级及以下税务机关。由于处于第一线的基层税务工作人员，具体掌握着征管权力，直接面对着把追求利益作为第一目标的经营者，被腐蚀的可能性最大。个别意志薄弱者在面对少数不法纳税人为了达到不缴或少缴税款目的而采取的各种利诱时，放弃了自身的职责，滥用职权，徇私舞弊，违法犯罪。据不完全统计，在税务人员渎职案件中，基层一线人员实施的案件占80%左右。?
2.群体犯罪现象严重。税收的征收管理是一个复杂系统工程，税务机关为提高行政效能，加强权力制衡，在内部管理进行了精细的分工，这就使得一个或少数几个人不大可能仅在自己职权范围内实现不征或少征税款的目的。所以，税务机构内部这种多环节,既相互联系，又相互制约的职能设置，相当程度上避免了涉税案件的发生。然而，一旦发生涉税案件，往往出现多个环节或多个岗位都存在问题的情况。如国家税务总局查处的深圳市福田区国税局部分干部渎职案件，涉案人员多达26人，这些人员分布在发票发售、一般纳税人认定、税款抵扣等多环节，从职级上来看，有局长、分管副局长、科长和一般干部。在河南省许昌市交通运输发票案件中，同样存在上述特点，涉案人员涉及到当地国税局、地税局几十名干部。?
3.税务人员渎职犯罪多发生在流转税管理和出口退税管理领域，税务管理部门渎职犯罪也有上升的趋势。从所占税收收入的比重来看，流转税(含增值税、消费税、营业税、关税)占税收总收入的70%左右，其中增值税(含海关代征部分)约50%左右，所以加强对流转税的征收管理一直是各级税务部门的工作重点。自1994年新税制实行以来，税务部门在某些环节，特别是对增值税专用发票的管理难度较大，利用增值税专用发票或其他抵扣凭证进行偷税、骗税一直是犯罪分子的重要手段，虽然在不同时期做案手法上有少许变化，但此类案件可谓屡禁不止，至今依然是税务部门预防和打击的重点。与此相对应，税务人员渎职犯罪也主要发生在这些领域。另外，随着税收管理地位的加强，手段和内容的变化，这一领域的税务人员渎职犯罪案件逐步增多。?[page]
4.损失巨大，后果严重。纳税人的经营活动是一个连续渐进的过程，在大多数情况下，一次违法行为不会给国家造成多大的经济损失。但违法企业为了制造一种经营活动“稳定性”的假象，会不断运用非法手段偷税、骗税，且税务部门很难在短期内发现，这就造成了涉税渎职案件涉案金额相对较大。比如，发生在税务机关对本地区某一环节管理失控的广东潮汕地区的骗税案件(“8·07”案)，涉案税额达40多亿元;前文所述深圳市福田区国税局部分人员渎职案涉税金额为4亿多元;江苏省“铁本税案”，由于税务机关的管理不善，造成企业偷税3亿多元;2001年发生的山东省济南市国税局进出口分局局长宋新生徇私舞弊出口退税、滥用职权一案，给国家造成2986万余元的重大经济损失。同时，这类案件还在社会上造成了不良影响，损害了政府的形象。?
5.各级税务纪检监察部门以及司法部门普遍加大了对税务人员渎职违纪违法案件的打击力度，使一大批隐藏较深的涉税案件得以查处，在客观上呈现出渎职案件上升的趋势。据统计，2005年7月至2006年底，全国税务机关共有439名税务人员因渎职侵权被检察机关立案查处。?
(三)问题产生的原因?
司法部门、纪检监察部门在办理税务人员渎职案件过程中，要做到依法、科学办案，就必须结合主观和客观方面因素，对此类案件产生的原因、各作案环节、作案人在整个案件中所发挥的作用进行认真分析，发现税务渎职案件的发案规律，从而增强查办案件的科学性、准确性。从税务部门这几年发生的渎职案件分析，案件发生的原因主要有以下几个方面：
1.征管制度不健全，部门间职责不清，制约不力。1994年新税制的实行，向全国税务系统提出了一个全新的命题，那就是如何围绕新的税法——实体法，保证实体法所确定目标的实现，制定、完善适应其需要的征管规程——程序法。在这一过程中，不仅要进行机构、职能的调整，而且还需要对职能进行科学地整合，建立配置科学、程序严密、制约有效的运行机制，保证各职能环节和谐有序进行。要完成这一命题，需要在实践中进行长时间的探索、总结。以增值税的征收管理为例，在2002年以前，税务部门征收增值税时，以企业的申报数据为主要依据，而对企业开具发票金额、销售金额不够重视，部门间职能脱节，信息共享程度偏低，造成企业实际缴纳数额与应纳税额不一致的状况。?[page]
2.有章不循，管理混乱。对现有制度不落实，疏于管理，淡化责任，是产生渎职违法违纪问题的一个重要原因。如现行制度规定，税务机关在认定一般纳税人时，须到企业实地检查，查验企业的设备、资金，特别是企业的生产能力等情况。但在发生的案件中，一些税务人员敷衍塞责，不履行或不认真履行这一程序，造成企业骗购发票虚开。同时，领导也缺乏责任心，对此熟视无睹，不能采取措施进行制止和纠正，养痈遗患。?
3.人情观念至上，法纪观念淡薄。一些税务干部法纪观念淡薄，在人情和利益面前，放弃原则，践踏法律，或心存侥幸，将税收权作为谋取私利的工具，这是渎职案件产生的又一重要原因。?
4.外力的干预。在一些经济不发达地区，政府发展当地经济心情迫切，采取各种措施招商引资，以优化投资环境为由，干预税务机关的正常执法，一些从事虚开增值税专用发票、骗取出口退税的不法企业入驻后，在事发前，由于有当地政府的干预，税务部门不能进行正常有效监控，导致偷骗税的发生。如江西省某县委领导亲自找县国税局领导，阻止税务人员到企业检查，干预税务机关正常管理，造成企业骗税几百万元。又如广西区某市、湖北省某市政府领导，为达到招商引资的目的，干预税务部门执法，导致不法企业在政府这个“保护伞”的保护下，大肆虚开增值税专用发票，骗取出口退税。广西某县政府还从县财政拨款，替不法企业预缴税款，骗取出口退税。?
二、税务人员渎职违法犯罪发生的主要环节?
1.一般纳税人的认定环节。新税制实行后，利用增值税专用发票进行谋利的犯罪活动屡禁不止。这一现象得以得逞的最为重要的一个环节就是要取得从税务部门领取增值税专用发票的通行证——一般纳税人资格。从目前发现的骗购增值税专用发票案件看(如“8·07”案、“7·06”案等)，问题主要集中在商贸企业。主要手法是注册假企业，无资金，无经营，法人代表的身份证也是假的。我们少数税务人员由于工作不负责任、收受纳税人贿赂、接受宴请或其他娱乐活动，玩忽职守或徇私舞弊不严格履行实地查验、核实企业的生产经营能力等程序，将不符合条件的假企业认定为一般纳税人，为不法分子骗购增值税专用发票创造了条件，这些不法企业在虚开发票2、3个月之后逃之夭夭，给国家造成了重大损失。
[page] 2.发票管理环节。主要存在着几种情况：一是税务部门在当地政府的施压下，为解决小规模纳税人不可开具增值税专用发票(指不能按17%、13%税率填开)的“难题”，直接组织或默许小规模纳税人组成所谓的经济联合公司，进行高开低征，在上述违法活动中，有的税务机关还从中提成，或是接受当地政府的“奖励”，如在广西钦州案、天津蓟县案、河北安平案等案件中，都存在这种现象;二是税务机关内部管理不严，没有落实验旧供新、查验先前售出发票是否已经纳税等规定，恣意批售发票，纵容了骗税案件的发生，如深圳福田案、广东潮汕案等，均构成极为严重和恶劣的渎职犯罪;三是税务工作人员利用内部管理混乱，盗用他人密码，非法出售发票，收受不法分子钱色贿赂，如北京市海淀区干部吴芝刚接受社会上不法分子陈学军的贿赂，盗用其他税务干部防伪税控设备密码，疯狂向陈学军出售增值税专用发票7000多份，虚开税额达4亿多元。?
3.征收环节。一是认真落实增值税申报“一窗式”管理或对申报审核的规定，对纳税人申报不进行认真审核，或徇私情，批准企业的虚假申报，造成国家税款流失;二是抵扣环节把关不严，没有按照总局关于增值税申报管理的有关规定(特别是有关抵扣凭证，即专用发票和“四小票”，包括增值税专用发票、农副产品收购发票、废旧物资收购发票、交通运输发票、海关完税凭证的管理规定)，该发函协查的不发函，该回函的不回函或假回函等;三是收税不开票;四是税务机关与当地政府相互勾结，截留税款不入库，予以私分;五是应征不征，“涵养”税款;或设立过渡帐户，滞留税款，调节入库进度;六是异地转引税款，税务部门或税务人员从中收取好处;七是收过头税，增加纳税人负担，或根据征管法的规定，应依法采取税收保全措施、强制措施而不采取的，或不应当采取上述措施而采取，损害纳税人合法利益的;八是违规批准缓征税款，造成欠税等。?
4.稽查环节。主要是收受贿赂、徇私情不认真执法，不认真检查、故意少算税款、减少罚款及滞纳金。这是税务部门执法弹性较大，较易出现问题的环节。?
三、几种税务人员渎职违法犯罪的认定标准以及认定中应注意的几个问题?
(一)几种税务人员渎职违法犯罪的认定?
1.不征、少征税款犯罪(刑法第404条)?
(1)此类违法犯罪的行为主体仅限于税务机关的工作人员，即税务干部，主体是个人。这不仅包括直接负责税款征收或核定的人员，还包括指使下级税务人员不征、少征税款的上级主管部门的人员。税务机关作为单位不能成为上述违法行为的主体。?[page]
(2)主观方面是故意，即明知应该征收税款，却为徇私情、私利，故意违背事实和法律，伪造材料，隐瞒情况，弄虚作假，故意不征或少征税款，常见的作案动机是上级、亲朋好友打招呼说情等。
(3)客观方面造成了国家税款的流失，按照《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》(高检发释字[2006]2号，以下简称立案标准)的规定，此罪造成损失的标准是10万元，或虽不足10万元，但具有索贿、受贿或其他恶劣情节的。?
在税务工作中主要在征收环节和稽查环节易发生这类问题。从有关案件情况看，这类违法违纪行为的手段具体表现为在征收过程中发现虚假申报却故意予以通过审核，对不符合抵扣条件的允许抵扣，或在实施税务稽查时多查少报、查而不报。?
2.多售发票犯罪?
这里所讲的发票既包括增值税专用票及“四小票”等可抵扣凭证，也包括普通发票。立案标准规定，由于违反规定发售发票给国家造成的损失在10万元以上，或者致使国家税收损失累计不满10万元，但发售增值税专用发票25份以上或者其他发票50份以上或者增值税专用发票与其他发票合计50份以上，或者具有索取、收受贿赂或者其他恶劣情节的，都应予以立案。这种违法犯罪行为在主体、主观方面及造成的后果上，与不征少征税款的违法犯罪一致，但在客观方面的表现形式上存在差别。概括地讲，多售发票主要有以下几种情况：
(1)不按规定的对象发售发票。例如，增值税专用发票只能向一般纳税人发售，但有的税务人员却向小规模纳税人或其他纳税人发售。
(2)不按规定的票种和规定的数量发售发票。如：应当发售定额或限额发票的，却向其发售了大面额的发票。?
(3)不按规定的程序发售发票。如按规定在发售发票前，必须对已使用的发票存根进行查验，有的税务机关和税务人员却违规操作，没有查验即对其发售发票，致使纳税人的发票违法行为不能及时发现，或者纳税人的大量应纳税款没有被及时征收。?
这类案件主要发生在发票的审批环节和发票的发售环节。一是不按规定进行审批。按照目前发票管理的规定，对纳税人发售发票，首先必须经过主管税务机关审批，其审批的内容主要是发售发票的种类、是否同意发售发票以及发售发票的数量。在这一环节发生的违法行为主要有以下几种类型：第一，不能发售发票的，审批同意向其发售发票，第二，应该控制发票发售数量的，在审批时对发售数量不加控制，第三，错误地批准发票的种类。二是不按规定进行发售。根据目前规定，发票发售人员必须根据审批人员审批的发票种类和数量进行发售，而在实际操作过程中，个别发售人员往往有章不徇，擅自发售发票。?[page]
3.徇私舞弊抵扣税款犯罪?
这种违法犯罪行为在主体、主观故意以及客观行为所造成的后果上与前述两种违法犯罪完全一致，但在客观方面存在着不同。概括地讲，税务人员徇私舞弊抵扣税款的行为主要发生在申报抵扣环节，并给国家造成10万元以上损失。主要表现形式有：?
(1)徇私舞弊准予抵扣虚假扣税凭证注明的税额;?
(2)徇私舞弊违反有关抵扣时限的规定，准予提前抵扣税额，如商业企业购货未付款、工业企业购货未入库、外购应税消费品尚未领用等;?
(3)徇私舞弊准予抵扣按规定不予抵扣的税额;?
(4)其他形式。如对存疑的发票不协查就同意抵扣。?
4.徇私舞弊批准出口退税罪?
目前，我国对出口产品的税收实行“免、抵、退”方式，其基本含义是：本环节免税，进项税额在内销货物的应纳税额中抵扣，不足抵扣部分退税。?
这种违法犯罪在主体、主观故意以及客观行为所造成的后果与前述三种完全一致，但在客观表现形式上存在着差异。税务机关、税务人员徇私舞弊办理出口退税的表现形式主要有：?(1)和骗税分子勾结，虚开代开增值税专用发票提供给骗税分子用于骗税;?
(2)和骗税分子勾结，该严格执行退税政策的没有执行，或者执行得不到位，例如扩大退税企业范围、货物范围、擅自提高退税率等;?
(3)未认真按照总局规定的审核要求和工作程序审核退税凭证，应发函调查的未发函，尚未排除一切疑点就办理了退税，造成国家退税款的损失10万元以上;?
(4)对申请企业提供表单的真伪、数据的逻辑关系是否相符等不进行认真审核;?
(5)明知企业为虚假出口或企业提供的手续不全而予以批准退税。?
5.关于现行刑法第402条行政执法人员徇私舞弊不移送刑事案件罪，主要是指在税务部门在对纳税人稽(检)查过程中，发现纳税人存在偷税并构成犯罪，因徇私情不移送司法处理，从而构成犯罪的。在税务部门纳税人是否构成偷税，是由稽查部门来认定。?
(二)认定税务人员渎职犯罪过程中应当注意的几个问题?[page]
1.认定刑法第404条、第405条规定之罪所依据的犯罪事实要特别注意两点。一是税务人员在行为时主观上必须存在故意，而不是过失;二是税务人员的行为已经给国家造成了经济损失。损失事实的判定主要依据纳税人纳税义务的实质免除，从企业角度来看，其账目上应纳税款一项已扣除此笔应纳税额。而非经济损失因素，如恶劣的社会影响等不能作为认定上述犯罪的依据。?
2.从历史上看，1994年税制改革是一个庞大的系统工程，但这一工程从酝酿到实施是在一个较短时间内完成的，税收实体法和征管程序法还存在先天缺陷，特别是税收征管等程序性规定还很不完善，给税收征管留下了较大的弹性空间。虽然经过税务系统十多年的努力探索，实体、程序规定逐步完善，但税收制度建设仍任重道远。所以，对税务人员渎职犯罪的打击重点应放在对现有税收制度规定的公然亵渎上，对因制度缺陷所造成的损害后果，应具体分析，稳妥处理。当前，要严格执行最高检、税务总局“关于加强检察机关税务机关在开展集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作中协作配合的联席会议纪要”(高检会[2005]5号)精神。?
3.对税务渎职案件的侦查需要较高的税收专业知识和庞大的取证工作，从以往实践来看，要成功侦办此类案件，检察机关必须得到税务机关相关业务部门(如税务纪检监察部门、稽查部门、征收管理部门等)的配合，所以检察机关在对此类案件的侦办过程中，在坚持依法独立办案原则的前提下，应加强与税务部门的协作和沟通，特别在调查取证重点、途径的确定以及案件定性方面，尽可能地征求税务部门的意见，取得税收专业知识方面的帮助，增强办案的科学性、准确性。
