(一)其他规范性文件的概念和特征
1?其他规范性文件的概念
其他规范性文件是指各级各类国家行政机关，为实施法律，执行政策，在法定权限内制定的 除行政法规和规 章以外的具有普遍约束力的决定、命令及行政措施等。
2?其他规范性文件的特征
(1)主体的广泛性。即除了享有行政法规、行政规章制定权的国家行政机关外，其他行政机 关亦可在各自的职权范围内制定规范性文件。
(2)效力的多层级性与从属性。其他规范性文件数量众多，其各自的效力与制定主体相对应 ，从上到下呈现多层级的特点，下级规范性文件不能同上级规范性文件的内容相抵触，并且 分别从属于相应行政机关制定的行政法规、行政规章。
(3)规范性。其他规范性文件也是为人们提供行为规则、行为模式，由各自效力所及范围内 的单位和个人遵守。
3?其他规范性文件与行政立法、抽象行政行为、具体行政行为的关系
(1)其他规范性文件与行政立法的关系
制定其他规范性文件与行政立法有着密不可分的联系，即二者都是行政机关的抽象行政行为 ，制定其他规范性文件要以法律、行政法规和行政规章作为依据。从表现形式看，其他规范 性文件与行政立法亦有着某种相似之处。但二者间也存在着以下主要区别：
①制定主体范围不同;
②效力大小不同;
③可予规范的内容不同;
④制定的程序不同。
(2)其他规范性文件与抽象行政行为的关系
抽象行政行为是相对于具体行政行为而言的。制定其他规范性文件的行为是抽象行政行为的 一种，并且是一种数量较多的较为普遍的表现形式。
(3)其他规范性文件与具体行政行为的关系
制定其他规范性文件是一种抽象行政行为，在其效力所及的范围内，对于任何单位和个人都 具有一定程度的普遍约束力。具体行政行为是针对特定人或特定事作出的具有特定的行政法 上的权利和义务内容的行政处理决定，在一定范围内，其他规范性文件也是行政机关作出某 种具体行政行为的依据。
(二)制定其他规范性文件的作用
制定其他规范性文件的活动在实践中大量存在，从加强和健全行政管理和行政法制的角度看 有其合理性和必然性。从法律依据上说，法律、法规规定了国家各级行政机关发布具有普遍 约束力的决定、命令和规定行政措施的权力，从而使得其他规范性文件的制定权具备了法律 基础。从实际生活看，不享有规章制定权的中央行政机关和地方政府及其下属机关，常常需 要制定一些规范性文件。这些规范在实践中发挥了极大的作用，从而使得国家行政机关在实 行其他规范性文件的制定权时有了坚实的实践基础。[page]
制定其他规范性文件的作用主要体现在：
1?有利于规范政府行为，加强和完善我国各级政府的行政法制工作;
2?有利于提高政府机关的行政效率，解决行政管理过程中出现的新问题;
3?有利于促进和完善我国的行政立法工作;
4?有利于调动和发挥地方各级人民政府及所属部门的积极性。
(三)制定其他规范性文件存在的主要问题
制定其他规范性文件在行政管理中起着无可否认的作用，但另一方面应该看到实践中也存在 不少问题。这方面存在的几个主要问题是：
1?宏观上存在着某些混乱;
2?越权情况严重;
3?其内容与上一级规范性文件(包括行政规章、行政法规)不相符合甚至出现抵触的情况屡 见 不鲜，从而使得行政法规、行政规章在实施中发生变形;
4?在制定依据方面，不以法律、法规、规章为依据;
5?在制定程序上，没有遵循必要的程序规则。
(四)完善制定其他规范性文件的程序
要使其他规范性文件发挥其应有的广泛作用，解决目前制定其他规范性文件出现的诸多问题 ，关键是完善制定其他规范性文件的程序。 总结实践经验，我们认为应遵循以下几个共同的程序规则：
1?起草。由既懂行政专门业务又熟悉法律和政策的专门人员或专门班子认真负责这项工作 。
2?协商协调。
3?征求、听取意见。起草过程中应听取有关行政管理专家或技术专家、法律专家的意见。
4?审核、签批。草案成稿后，一般由行政机关秘书部门的负责人或法制工作部门的负责人 或 负责拟稿职能部门的负责人承担审核任务。
(五)对其他规范性文件的监督
制定其他规范性文件的活动属于行政机关的抽象行政行为，对其监督主要有两种方式： 一种是行政监督，即各级人民政府发现其所属部门制定的其他规范性文件的内容与行政法规 或行政规章相抵触时，有权撤销或改变。同样，上级人民政府发现下级人民政府制定的其他 规范性文件与行政法规、行政规章和上一级规范性文件相抵触时，亦有权撤销或改变。这种 监督主要通过建立备案审查制度和行政复议制度来解决。第二种方式是司法监督，即人民法 院通过司法审查活动审查行政机关具体行政行为合法性的同时，还要对作出该具体行政行为 所依据的各种规范性文件是否合法进行鉴别、评价和判断。这种通过司法审查予以监督的方 式将随着行政诉讼法的全面实施愈显重要，它是一种普遍、有效的监督方式。[page]
