《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》赋予了检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督的权利，十多年来，检察机关民事行政检察部门已基本能够运用抗诉的方式来履行法律监督职责。但是随着我国经济体制改革的逐步深化，新情况新问题不断出现，尤其是近年来国有资产严重流失、环境污染、政府行政行为对国家和社会公共利益造成较大侵害的事件时有发生。而这类案件往往无合适的诉讼主体，或有主体无力起诉、起诉不力，致使案件得不到及时有效的司法干预。很显然，运用民行抗诉方式已不能解决这些问题了。鉴于此，笔者在本文中就检察机关代表国家和公益提起诉讼这一新型的监督方式作一些肤浅的探讨。
一、检察机关提起公益诉讼的概念
所谓检察机关提起公益诉讼，是指检察机关以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件，向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任的活动。司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的偿试，取得了明显的效果。但是由于目前我国法制不健全，法律规定不完善，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该不该管，能不能提起公诉的问题上，理论界有两种不同的观点：一种观点认为检察机关不应提起公益诉讼。因为这将导致公权与私权的冲突，有公权干预私权之嫌，违反了民事诉讼和行政诉讼中当事人法律地位平等原则;另一种观点认为：应赋予检察机关对公益案件提起诉讼的权利，有利于保护国有资产和社会公共利益。笔者同意第二种意见，应完善我国民事行政立法，赋予检察机关对公益案件提起民事公诉和行政公诉的权限，并对检察机关在公益诉讼案件中地位等作出明确规定，以增强操作性。
二、检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性
当一个民事行为侵害了国有资产的合法权益，或者侵害了公共利益和社会利益，造成了国家的或者公共利益的损害，他们不是直接侵犯特定的公民、法人或者其他组织的合法权益，往往无人享有诉权，即使法律赋予其起诉权，也常常因为起诉与否与他们的自身利益无直接的关系而无人起诉。检察机关行使起诉权，就可以提起诉讼程序，使人民法院有权对这种案件行使审判权。
当行政机关的具体行政行为造成国有资产的严重流失或者具体行政行为给破坏国家利益或者社会公共利益者披上了一层合法的外衣时，行政首长往往是片面追求政治效果，而不顾必要性与可行性，难免使国家利益受损。就行政机关的行政行为而言，尤其是在行政许可领域，滥发许可，造成资源的破坏性利用的后果则屡见不鲜。有人在某风景区建了一个水泥厂，这种行为本身固然不可取，但是，没有行政机关的许可，任他再大胆也不敢在风景区建工厂。我们的法律目前尚没有将这种可能造成公害事件的不明智的具体行政行为的起诉资格授予任何公民或者法人。如果说赋予检察机关对公害事件起诉权是对社会公共利益造成损害后果的补救途径的话，赋予检察机关对可能造成公害事件的具体行政行为的起诉权，则是防患于未然的良策。[page]
在我国所有的国家机关中，检察机关就是最合适的代表国家利益和公共利益的诉讼主体。自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益的代表的面目出现。检察机关作为国家法律监督机关，负有监督法律统一正确实施的职责。检察机关的权力行为不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，在国家利益和社会公共利益受到损害以后，能够忠实地维护国家利益和公共利益。检察机关工作人员熟悉法律，能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益。在国家利益或者社会公共利益受到损害的时候，检察机关有责任，也有能力向人民法院提起诉讼。在法国、意大利等国家的法律中均规定了检察机关的民事起诉权。在我国，早在新中国成立初期，检察机关也曾经办理过提起公益诉讼的案件;近年来，河南省、江西省等检察机关也就此进行了有益的探索，并取得了一定成效。以上足以说明，检察机关提起公益诉讼不仅必要，而且可行。
三、检察机关提起公益诉讼的范围
检察机关的起诉权不同于公民、法人的起诉权，应当有一定的限制。根据我国的国情，目前检察机关可以对下列案件提起诉讼：
1、国有资产流失案件。当前我国经济处于转轨时期，当事人对国有资产合资、联营、产权交易、签订合同过程中，以合法的形式掩盖非法目的，造成大额的国有资产流失，检察机关应当向人民法院提起诉讼;
2、公害案件。公害案件也就是通常所说的直接造成不特定多数人的人身、财产损害的环境污染事件。近年来，环境污染事件明显增多，然而由此引起的诉讼却寥寥无几。其主要原因是我国现行法律确立的权利主体偏离了社会现实需要。赋予检察机关对这类案件的起诉权，就可以使公众利益受到保护。
3、其他公共利益受到损害的案件。其他公共利益受到损害的案件，也必然造成公众的不满，因此而引起的争议也就客观存在。按照现行法律，对于上述事件，只有极少数享有起诉权或者任何公民、法人对这种行为均无起诉权。检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院起诉。
4、没有起诉主体的民事案件。在民事纠纷中，有些没有起诉主体，无法向法院提起诉讼，而受害人的利益又须予以法律保护。例如，对于已经破产的国有企业，在清算中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利，对此检察机关可以作为原告起诉，代表国家向债务人主张权利。
四、检察机关提起公益诉讼的程序
(一)做好起诉前的准备工作
[page]1、查明案件事实，收集与案件相关的主要证据材料，以证明起诉的主张。
2、查清需要起诉的被告。根据具体案件情况，起诉的被告可以分为：对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会利益和公共利益的案件，检察机关可以作为原告起诉，将双方当事人列为被告;对于侵害不特定的公众利益的案件，以对方当事人为被告。
3、准确确定诉讼请求。诉讼请求是原告通过人民法院向对方当事人提出的实体权利要求。检察机关提起公益诉讼的诉讼请求一般包括：(1)对于双方当事人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的，诉讼请求应当是宣告双方当事人之间的民事关系无效或者予以撤销;(2)在行政诉讼中，行政机关和相对人恶意串通，损害国家利益、社会公共利益的，诉讼请求是请求人民法院判决撤销这一具体行政行为;(3)对于侵害不特定的公众利益的，诉讼请求是请求法院判决行为人向受害人进行赔偿，或者责令行为人赔偿，将赔偿金集中，作为基金，为这类受害人服务。
4、与同级法院联系沟通。由于检察机关提起公益诉讼，尚处于探索偿试阶段，必须在人民法院的配合下才能完成。因此，这类案件在起诉前，检察机关有必要与同级法院沟通协调，争取得到法院的支持配合。
5、制作起诉状，送法院立案。起诉前的准备工作完成后，由承办人根据民事诉讼法的要求制作起诉状，列明被告，明确诉讼请求，阐明案件的事实、诉讼理由和依据。起诉状制作好后，连同主要证据材料一并送法院立案庭立案。
(二)积极出庭应诉
在法院接受起诉，启动诉讼程序后，检察机关必须认真做好出庭准备工作，在庭审中要充分运用已掌握的证据，适时举证;对对方当事人所举的证据进行认真质证;并积极参加法庭辩论，做到有理有利有节，确保胜诉。判决生效后，还要密切关注执行情况。
五、检察机关提起公益诉讼的立法建议
随着一些地方检察机关偿试和探索检察机关提起公益诉讼，检察机关提起公益诉讼对于保护国家、社会公众利益的重要性已逐渐体现出来。但是由于目前我国法律尚未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利，这就给实际操作带来了许多困难。如有些地方法院根本就不愿受理检察机关提起的公益诉讼案件，他们认为检察机关是法律监督机关，法律没有规定检察机关可以提起公益诉讼，检察机关不是这类案件的适格诉讼主体，尽管检法两家多次沟通，仍不能奏效，最后法院认为要么改为检察机关支持某一诉讼主体进行诉讼，而事实上有很多案件是无诉讼主体提起诉讼的，如果法律不赋予检察机关提起公益诉讼权的话，这些国家利益、社会公众利益就不能很好地得到保护。因此，笔者建议在民事诉讼法和行政诉讼法中对检察机关提起公益诉讼的权利作出明文规定。[page]
