「内容提要」我国目前在认定行政诉讼被告资格时采用的是行政主体、行为主体和责任主体合一的标准，其理论依据是“立法授权说”与“独立财产说”。然而，这两大学说都存在重大缺陷：前者混淆了程序与实体、事实问题与法律问题等的关系；后者反映的是民事行政诉讼制度的特点，没有反映行政诉讼的要求。笔者认为，应以行为主体为标准来认定我国行政诉讼被告的资格。
「关 键 词」行政诉讼/被告资格认定标准/“立法授权说”/“独立财产说”/“行为说”
一、我国认定行政诉讼被告资格的理论与实践
根据我国行政法学界的通说，我国在认定行政诉讼被告的资格时采用的是三主体合一的标准：①（1）行政诉讼的主体必须是行政主体，即行为人必须具备行政主体的身份和地位才能成为行政诉讼的被告；否则，即便它作出了一个行为，也不能成为行政诉讼的被告。（2）行政诉讼的主体必须是行为主体，即行为人必须有作为或者怠于履行职责的不作为行为；否则，它也不能成为被告。（3）行政诉讼的主体必须是责任主体，即行为人必须有责任能力，能够以自己的名义对外承担责任；否则，它也不能成为合格的被告。
上述标准不仅为我国法学理论界所采用，而且也被我国司法实务部门所遵循。人民法院在审查行政诉讼被告资格的时候所使用的就是三主体合一的标准。按照这一标准，实施行为的主体（不包括自然人），未必就是一个合格的被告；而没有实施行为的主体，未必就不是一个被告。
对照上述行政诉讼被告资格认定标准的法学理论与司法实践，看似简单的行政诉讼被告资格认定标准问题，突然间就变成了一个比较复杂的问题。因为只要不是政府或者政府常设职能部门作出的行政行为，都有可能面临行政诉讼被告资格是否适格的疑问。具体来看，主要存在以下几方面的问题：（1）行政机关纵向之间与横向之间委托执法的被告资格认定问题，其中还分为被委托者本身就有被委托的职责与权限和其本身没有被委托的职责与权限两种情形。（2）派出机构、分支机构的被告资格认定问题。（3）行政主体设置的内部机构的被告资格认定问题。行政主体设置的内部机构的情形非常复杂，其依据、来源、公章、编制、人员、经费等都各不相同，因而使得对这类机构被告资格的认定变得更加困难。（4）授权与委托主体的被告资格认定问题。（5）行政机关在职能调整和机构改革过程中因职权转移而引起的被告资格认定问题。对于这种情形，法律从来就没有规定过，司法解释也未涉及，但实践中确实存在。
为什么会出现上述问题呢？究其原因主要还是我国行政诉讼被告资格认定标准存在问题。因为按照上述认定标准，行政主体是认定行政诉讼被告资格的基础，而行政主体理论主要是从民事主体理论中照搬过来的，带有非常浓厚的民事主体特征，因此，财产因素又成为认定行政诉讼被告资格的根本因素。另外，立法授权被认为是行为人获得法人的根据，而此根据又继续成为认定行政诉讼被告资格的标准。总之，最终是两大因素——财产因素和立法因素——在决定被告是否适格。下面，笔者将对这两个决定被告资格的因素作些检讨。
二、“立法授权说”之检讨
“立法授权说”认为，行为人必须有立法赋予的行政职权，并因为行使或者不行使此职权而成为被告；如果它没有行政职权，那么就不符合行政主体的一般身份，也就不可能成为特定行政行为的被告。因此，有人根据职权法定的法治原则得出了行政诉讼的被告必须是由立法赋予其权力的主体的结论。② 根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第25条第4款的规定，法律、法规授权的组织作出行政行为的，该组织是恰当的被告；如果不是法律、法规授权而是行政机关委托的组织作出的行政行为，委托的组织是被告。也就是说，被委托的组织是行为者，但不是被告。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第20—21条的规定则更为具体：行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。从上述规定中我们不难读出这样一层意思，那就是“立法是否已授权”决定了被告资格是否适格。
行政职权法定是法治原则的重要内容，这是没有疑问的。但是，这个职权法定原则针对的是主体行为与合法根据的关系，其意思是任何一个行政主体行使权力时都应当遵守这个原则；否则，就是违法的。行政职权法定原则的功能是解决行为主体是否有权或者是否超越权限的实体性问题，而被告资格的认定则是要解决谁是这个行政行为主体的程序性问题，其核心是被诉行政行为的归属，即这个行政行为究竟是谁作出的，谁是这个行为的主体。因此，行政职权法定原则与行政诉讼被告资格的认定是两个不同的问题。笔者认为，我国现行的行政诉讼被告资格认定标准的理论与实践实际上是混淆了程序与实体、事实问题与法律问题、起诉资格与胜诉条件的关系，因而是错误的。
将职权法定原则运用到行政主体以及行政诉讼被告资格的认定上，得出的结论就是适格的被告其职权必须来源于立法的赋予。关于职权法定的具体含义，《行政诉讼法》规定为有法律和法规的授权，③ 而《若干问题的解释》则规定为有法律、法规或者规章的授权，④ 两者的规定并不一致。对于两者的不一致我们在此可以忽略，暂且统称之为立法授权。在此要讨论的问题是：在我国现行的行政管理体制下，能够作出行政行为的机关、机构、单位等是否都是因为有立法的授权？换言之，职权法定原则在我们的制度里究竟是指什么？按照《行政诉讼法》和《若干问题的解释》的规定，只有立法授权的主体才能作行政诉讼的被告，而这个规定的前提是所有行政诉讼被告的职责和权限都应该来源于立法的规定（要么是法律的规定，要么是法规的规定，要么是规章的规定），但是，笔者认为这个前提不符合事实。
行政机关的概括性行政职权，有的是来源于所谓组织法的规定，而有的则是来源于所谓单行法的规定。例如，《中华人民共和国国务院组织法》第3条对国务院行政职权的概括性规定，《中华人民共和国人民警察法》第6条对公安机关的14项职权的规定，等等。需注意的是，立法赋予只是行政机关获得行政职权的一种形式，而不是全部形式。除立法赋予职权外，行政机关也有可能通过其他形式获得职权。例如，政府的大多数职能部门尽管在立法中都被赋予了“主管部门”的称谓，如“建设行政主管部门”、“卫生行政主管部门”、“规划行政主管部门”、“价格行政主管部门”等，但这并不影响各级政府对这些已经划定了的“主管部门”的职责和权限进行分配和再分配、调整和再调整。有些行政机关的职权是不可能由同级政府进行分配和调整的，如公安机关、税收机关等的职权；但有些行政机关的职权是可以被分配和调整的，如有些地方将规划、土地、行政主体资格、园林等管理部门组建成为一个综合性的职能部门，而在其他地方，这些部门仍然是各自独立的机关。同样是一部法律的规定，为什么一个“主管机关”在甲地是一个部门而在乙地又是另外一个部门呢？这一事实说明，即便是常设的职能部门，其职权也不一定都是法律、法规和规章赋予的；而且，值得特别注意的是，即便是来源于法律、法规和规章的授权，也可能只是一个概念上清楚的“主管部门”，至于这个“主管部门”究竟应当是谁，有的是由立法直接“填充”，有的则是由同级政府、上级行政机关“填充”。总的来看，我国行政机关部门之间职权来源的基本模式实际上是：立法授权与政府或者上级行政机关的分配、调整相结合。[page]
在这个基本模式之下，所谓法律、法规或者规章授权，就显得有些概念化和虚化。而我们在行政诉讼制度中却仍在坚持必须有法律、法规或者规章的授权才能够认定其为合格被告的标准。这种做法可能导致两种结果：（1）作为认定行政诉讼被告资格根据的法律、法规或者规章只是一个概念化的东西，对于那些经过立法规定、政府“填充”、行政分配和再分配等环节获得的行政职权，我们仍然把它称之为法律、法规或者规章授权，以满足概念上的需要；（2）我们仍然奉行严格的法律、法规或者规章授权的含义，对于那些未经立法授权的行为人一律不认可其被告的资格。就第一种结果而言，笔者认为这其实已经没有真正的授权意义了，只要有点立法上的概念依据就足够了。用这个标准来衡量操作性非常强的被告资格认定问题，多少有些文不对题。就第二种结果而言，由于没有现实的基础，在实践中根本就行不通，并且也不符合行政管理的体制。所以，职权法定原则并不一定意味着行政机关的职权都直接来源于立法的授予，而是只要有法律上的根据就足够了。而是否有法律上的根据，需要结合我国的行政管理体制来衡量，也就是要结合我国行政职权赋予的基本模式来衡量。在我国，既有直接来源于立法规定的职权，也有来源于立法规定与行政分配、调整相结合的职权。应该说，这些都是有法律根据的职权。因此，把职权法定原则理解为法律、法规或者规章的直接授权，从一开始就是不正确的，也不符合法律的本意。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则……设立必要的工作部门”。政府既然有权设立职能部门，当然就有权给这些部门配置权限，也有权调整这些部门的权限。
《若干问题的解释》中有3条规定与笔者讨论的主题直接相关，下面就来分析这3条规定。
第1条规定是，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。⑤ 按照起草这条规定的法官的说法，这种机构“虽然以自己的名义作出具体行政行为，但因其没有取得法定行政主体资格，不能独立承担法律责任，只能作为行政机关委托的组织，其法律后果应当由组建该机构的行政机关承担，故组建该机构的行政机关为适格被告”。⑥ 也就是说，这种机构之所以不能作被告，是因为它不能独立承担责任。而它为什么不能独立承担责任呢？因为它没有取得法定的行政主体的资格。从根源上讲，这种机构不能作被告还是因为行政主体的法定资格问题，而这个法定的资格又必须来源于法律、法规或者规章的授权。例如，“某市安居工程领导小组”及“某市安居工程领导小组办公室”、“某市民用煤市场整顿领导小组”及“某市民用煤市场整顿领导小组办公室”都是某市政府组建的，属于行政机关（某市政府）组建并赋予其行政管理职能的机构。某市政府设立这些机构，就是为了让其履行行政职责、行使行政职权的。这些机构作出的决定无疑是行政行为，因此行政行为而引起的诉讼也应当是行政诉讼，但是按照上述规定，这些机构都不能作被告。因为这些机构的行政职权不是来源于法律、法规或者规章的授予，而是来源于某市政府的赋予。其实，无论是对安居工程的领导、管理还是对民用煤市场的清理整顿，都是政府职能部门职责权限范围内的事情，但由于这类事情涉及的部门职能有交叉之处，也由于这类事情在一定时期内成了一项重要的工作，其地位上升了，必须集中、协调相关的职能部门才能有效地解决问题，因此，组建这类机构就成为行政管理中的常事。组建这类机构实际上是政府在调整和协调常设机关的具体职能，属于立法赋予行政职权由政府进行具体“填充”的基本模式。这种模式不仅适用于行政机关组建机构的情形，而且政府及其常设职能部门获得行政职权的情形大多也是这种模式的结果。为什么说政府及其常设部门是由法律、法规或者规章授权成立的，而行政机关组建的机构就不是由法律、法规或者规章授权成立的？政府及其常设部门能够作被告，而行政机关组建的机构为什么就不具备被告资格？同事不同理，显然难以服众。
第2条规定是，行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，不应当以该行政机关为被告。⑦ 据此，法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。这个规定也是把法律、法规或者规章授权当作认定被告资格的标准。难道立法授权对于被告资格的认定真的就那么重要和不可缺少吗？笔者认为并非如此。行政机关的内设机构和派出机构是行政机关为履行行政职责和行使行政职权而设立的。如前所述，政府及其常设职能部门获得行政职能、职权，可以来源于立法，也可以来源于其他合法的途径。一份机构改革的文件，一个编制部门的通知，甚至是行政机关内部的文件和通知，都可以设立一个常设机关，改变一个常设机关的职能、权限，为什么一个内设机构和派出机构就不能因为行政机关赋予其行政职权而成为行政诉讼的被告呢？如果说立法授权实际上是一个概念化的东西，其具体内容允许政府及其部门去“填充”，当政府及其职能部门在将一个“主管部门”的职权“填充”或者“转移”给另外一个职能部门从而使这个部门也符合“主管部门”资格的时候，那么，政府及其部门将一个“主管部门”的职权“填充”或者“转移”给一个内设机构、派出机构，也是符合立法授权这个概念的要求的。
第3条规定是，行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。⑧ 例如，一个市政府设立一个开发区管理委员会，确定开发区管理委员会是市政府的派出机构，代表市政府专司开发区的行政管理职能。开发区管理委员会对其辖区内的一家公司发出通知，要求该公司立即离开它所占用的土地，该公司就该通知提起行政诉讼，法院将市政府列为本案的被告。法院将市政府列为被告的理由是：开发区管理委员会获得的行政职权不是由法律、法规或规章直接授予的，因而它不能作为本案的被告。市政府授予开发区管理委员会行政职权的规定（一般都是文件），按照司法解释，只能属于委托，因此，开发区管理委员会不具备被告资格，市政府才具备被告资格。在法律规定上，授权与委托有着本质的区别，尤其是对确定被告资格来说，授权能够产生被告资格，而委托则不能。可问题是：授权与委托的实质区别究竟在哪里？答案当然还是立法的规定。如果授予开发区管理委员会行政职能、职权的根据是法律、法规或者规章而不是一般的规范性文件等，它就成了授权；否则，它就成了委托。由此可见，是谁通过什么形式授予行政职权是问题的关键。但是，这种规定并没有什么实际意义。因为通过什么形式授予行政职权，与被告资格的认定这个诉讼程序问题没有什么关系；况且，有些所谓法律、法规或者规章的授权，其实也是通过一般的规范性文件甚至是内部文件等形式来完成和调整的。[page]
三、“独立财产说”之检讨
我国行政诉讼被告资格认定标准如此复杂的另外一个重要原因，就是被告要有独立承担责任的能力，如果没有责任能力，它就无力对行为后果负责，也就无法实现诉讼目的。一般而言，这个道理是对的。但行政诉讼被告资格中的独立责任能力的内容又是什么呢？学术界的通说认为是独立的财产（即“独立财产说”）。“独立财产说”认为，一个机关、机构要具备被告资格，必须是独立的行政主体，而独立的行政主体的条件又包含着独立财产方面的要求。如有人指出，一般来说，只要该机构具有独立的财政拨款，就应当视为是具有独立承担法律责任能力的机构，⑨ 所以，法院在审判实践中判断一个机构是否有独立承担责任的能力和是否具备被告资格，就是根据该机构在财政上是否有“户头”、是否有财政拨款作为根本标准的。如果该机构在财政上有自己的“户头”，由财政直接拨款，这个机构就有独立承担责任的能力，具备被告资格；如果这个机构在财政上没有自己的“户头”，没有财政的直接拨款，那么它就不具有独立承担责任的能力，就不是合格的被告。“独立财产说”理论的根据主要是行政主体理论以及作为行政主体理论根源的民事主体理论。下面笔者以药品监督管理机关、机构为例来剖析“独立财产说”的缺陷。在《国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知》（以下简称《通知》）中，对财务经费管理的规定是：省药品监督管理局按照收支两条线的原则，对全省药品监督管理系统的财务经费实行统一管理。省以下药品监督管理机构及其技术机构的行政事业性收费和罚没收入，通过各级财政或财政预算外资金专户，逐级上缴到省级财政或省级财政专户。其中，涉及中央财政收入部分，由省级财政或省级财政预算外资金专户直接上缴中央财政或中央财政专户。省级财政管理部门根据药品监督管理工作需要，将人员经费、业务经费、装备经费及基础设施经费等，纳入省级财政支出预算，统一核定和拨付，予以保障。省以下药品监督管理机构及其技术机构原有的经费渠道、经费额度相应上划到省级财政，分别列入行政经费和事业经费。副省级市药品监督管理机构，接受所在省药品监督管理局的业务领导，其干部管理、财务经费管理按现行办法不变。所辖县、区药品监督管理机构，为上一级药品监督管理机构的派出机构。⑩
根据《通知》的规定，省药品监督管理局对全省药品监督管理系统的财务经费实行统一管理。省级财政管理部门将人员经费、业务经费、装备经费及基础设施经费等，纳入省级财政支出预算，统一核定和拨付。省以下药品监督管理机构及其技术机构原有的经费渠道、经费额度相应上划到省级财政，分别列入行政经费和事业经费。也就是说，在地方上，只有省药品监督管理局才有财政“户头”，省级和副省级以下（不包括省级和副省级）的药品监督管理局在财政上都没有自己的“户头”，没有财政的直接拨款，所有财政经费都是由省级和副省级财政部门核拨到省药品监督管理局和副省级药品监督管理局的“户头”上，再由省药品监督管理局和副省级药品监督管理局逐级下拨。在这种经费管理体制下，根据“独立财产说”的观点，只有省药品监督管理局和副省级药品监督管理局才有独立的财政拨款，才具有独立承担法律责任的能力，才具有行政诉讼被告的资格，其他市级、县级药品监督管理局、分局等，都因为没有独立的财政“户头”而不具有独立承担法律责任的能力，当然也就不能作被告了。
笔者认为，“独立财产说”实际上是用民事主体的标准来衡量行政诉讼的被告，因而存在以下缺陷：（1）把财政管理体制和财政制度安排与行政诉讼被告能否独立承担法律责任联系起来是没有根据的。一个机关或者机构在财政上是否有“户头”，是否一个财政部门直接拨款的单位，完全是财政体制和财政制度的安排，是国家机关对财政经费的管理方式，仅此而已。（2）财政上的“户头”，只能说明有“户”者可以从财政上直接获得经费，但是，这些经费并不一定都是有“户”者自己使用的经费，其中可能还包含其他机关、机构的经费，只不过这些机关、机构的经费都在有“户”者的名下罢了。我们不能把由一个机关统一管理的经费说成是这个机关自己的独立经费。《通知》明确规定“省级财政管理部门根据药品监督管理工作需要，将人员经费、业务经费、装备经费及基础设施经费等，纳入省级财政支出预算，统一核定和拨付，予以保障”。这里，人员经费、业务经费、装备经费及基础设施经费等，都不是指省药品监督管理局自己的经费，而是指包含省药品监督管理局在内的全省药品监督管理局和分局的经费。由此可见，把财政上是否有“户头”、是否一个财政部门直接拨款的单位作为衡量是否有独立的责任能力的依据是不正确的。（3）独立财产也不是认定行政诉讼被告资格的根据。被告在行政诉讼中所要承担的责任，要么是行为责任（撤销、变更、停止等），要么是财产赔偿责任。就前者而言，其与财产无关，更与是否有独立的财产无关。一个机关或机构，无论它是否有独立的财产，它都是可以承担行为方面的责任的。就后者而言，被告是否有独立的财产与它是否能够承担赔偿责任也没有任何关系，因为赔偿的经费是由国库负担而不是由被告负担。
四、我国行政诉讼被告资格认定标准之重构
笔者认为，应以行为主体为标准来认定行政诉讼被告的资格，谁实施行为，谁是被告。这就是所谓的“行为说”。（11） 行政诉讼被告的资格问题，本质上是一个程序性质的问题，而不是一个实体性质的问题，并且，被告资格这个程序性的问题是在行政诉讼受案范围问题已经解决的前提下才能确定的。也就是说，被告资格在行政诉讼中的定位必须明确，不能把程序性的问题当成实体性的问题来解决，也不能把被告资格问题混合到受案范围的问题中去解决。所以，我们讨论被告资格问题的前提是行政案件已经发生，被诉行为已经被确定为行政行为，且属于行政诉讼的受案范围。基于这个基本认识，笔者认为认定被告资格所要解决的问题实际上只有一个，那就是究竟谁应当和能够对被诉行政行为承担法律责任？
如前所述，财产因素对于行政诉讼被告资格的认定没有实质意义。与被告承担诉讼法律后果有关的因素，是被告的行为（当然首先是行政行为，这是审查受案范围时就已解决的问题）。“行为说”的基本内容是：（1）个人不能作为行政诉讼的被告。行政诉讼的被告始终应当是一定的组织（包括行政机关），而不是组织当中的任何个人。因为行政行为的主体是组织而不是个人，行政管理活动、行政执法行为等都是行政权这个公权力在发挥作用。（2）作为一个机关的组成部门，如果没有一定的独立性，如规划局的某一个处、环保局的某一个科等，那么其所实施的行为应当认定为所属机关的行为。（3）对于派出机关、派出机构、分支机构等这些在法律上或者事实上已经独立的工作机构，应当承认其行为者的地位。这些机构作出的行政行为被诉诸法院的，应以这些机构为被告。另外，政府设立的综合性的或者非综合性的房产作机构以自己的名义作出行政行为的，应当以这些机构为被告，无需再寻找这些机构的组建机关或者归属机关来作被告。（4）政府职能部门设立的具有一定独立性的机构也是行为者，其行政行为被诉诸法院的，也应当以该机构作为被告，而不能以该机构的所属职能部门作被告。虽然这些机构在领导人员的任命和经费的使用上完全听命于所属机关，但它们有一定的独立性，至少名义上是独立的，因此也具有被告资格。由此可见，谁实施行为谁是被告，其本质就是以“名”而不是以“实”作为认定被告资格的标准。[page]
以“名”而不以“实”作为被告资格认定标准的合理性和优越性在于：（1）认定被告资格本身就是程序性的问题，不是也不应当是实体性的问题。认定被告的资格不是要解决被告是否有权作出某种行政行为的问题，而是要解决是谁作出了行政行为的问题。（2）被告资格本身就具有代表性质。这种代表性首先是因为各个行政机关、机构等拥有的都是国家的行政职权，是代表国家在行使权力，也就是具体的机关、机构代表着抽象的国家。所以，虽然任何一个行政行为都是由特定的主体作出或者实施的，没有也不可能由一个抽象的主体作出一个行政行为，但是，行政行为的效力是统一的，行政行为所产生的是法律上的约束力，而不是某一个机关、机构自身的效力。（3）让行为主体作被告有很强的实践意义。无论是对起诉人而言，还是对法院来说，确定行为主体是一件很容易的事；反过来，如果既要确定行政主体、行为主体、责任主体这三主体合一，又要确定行为主体是否有独立的财政拨款、是否有法律、法规、规章的直接授权等，则是相当复杂的，有时甚至是非常难以操作的。谁实施行为谁是被告，把复杂问题简单化，既便于当事人起诉，也便于法院启动临时工经费的负担问题，与谁作被告无关。所以说，以行为主体作被告同样能够实现诉讼权利和履行诉讼义务。
注释：
①②参见罗豪才、应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社1990年版，第152—153页；应松年主编：《当代中国行政法》，中国方正出版社2005年版，第1787—1791页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，行政诉讼程序大学出版社、高等教育出版社2005年版，第508页。
③参见《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款。
④⑤⑦⑧参见最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条，第20条第1款，第20条第2款，第20条第3款。
⑥最高人民法院行政审判庭编：《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释释义》，中国城市出版社2000年版，第38页。
⑨参见江必新：《中国行政诉讼制度之发展》，金城出版社2001版，第162页。
⑩参见中华人民共和国药品监督管理局：《关于转发〈国务院批转国家药品监督管理局药品监督管理体制改革方案的通知〉的通知》，http： //WWW. newhealth. com. cn/law/law60. htm.
（11）近年来，有些学者也提出了“谁行为谁被告”的观点。参见马怀德主编：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版，第201页；刘行：《确立行政诉讼“谁行为，谁被告”的规则》，《人民法院报》2002年9月27日。
国家行政学院法学部教授·杨小君
