行政公益代表人诉讼在我国既具有建立的必要性亦具有可行性，其具体制度的建构需要结合我国的政治体制和权力分配模式认真探索，尤其是诉讼主体的选择、受案范围的确定以及诉讼规则的制定都必须从我国的国情出发，找到最切实可行的解决方案。
一、我国行政公益代表人诉讼的主体选择
我国目前的公益诉讼案件主要有两个特点：一是以个人提起公益诉讼为主；二是公益诉讼多以法院不予受理、驳回起诉或驳回诉讼请求为主，原因多为原告主体资格问题，即“不具备本案原告诉讼主体资格”。现行法律中有关“诉讼主体”的规定，使当前的许多公益诉讼徒具虚名。在以公民个人身份提起公益诉讼的路越走越窄的情况下，为公益诉讼找到一个合适的主体便显得尤为重要。笔者认为，检察机关是最适合提起公益诉讼的主体，其理由如下。
（一）检察机关是国家的法律监督机关，它依法独立行使检察权，维护国家法律的统一、正确实施
检察权从本质上讲具有程序的特征，即检察权只有作出某项程序性的决定、引起一定程序的权力，没有任何行政决定权和审判裁判权。宪法之所以赋予检察机关代表国家对违法行为提出异议的法律监督权，就是因为在宪政体制下宪法与法律体现的是人民的共同意志，代表人民的根本利益和共同利益，也就是社会公共利益。对宪法与法律的违反就是对这种利益的损害。当一种违法行为损害的社会公共利益较小，同时也损害了私法主体的合法利益时，法律通常已经确立了通过当事人自诉或其它方式对违法行为的纠正措施，在这种情况下，私人利益得到维护的同时，社会公共利益也得到了维护，检察机关就没有必要进行干预了。但是当一种违法行为严重损害社会公共利益，无人对此提出异议或者个人对此提出异议难以纠正，不利于维护社会公共利益的情况下，国家就需要设立一个公共权力机关代表这种利益对违法行为提出纠正意见，这时检察机关不仅有权力而且有义务对这一违法行为提出异议。
（二）检察机关是国家利益的最佳代表
提起行政公诉权是一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或者其他组织。由于公益诉讼的“公益”性，由国家机关代表国家提起诉讼，可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。检察机关是作为国家权力机关直接产生的国家法律监督者，是国家和社会整体利益的代表者，地位比较超脱，因此，对损害国家利益、社会利益和公共利益的行为，由检察机关作为代表提起诉讼是最适宜的。实际上，自检察制度产生以来，检察机关就一直以国家利益和公共利益代表的身份出现。我国的国情及检察机关的性质，更要求检察机关把维护国家、公共利益作为首要职责予以履行。
（三）与公民起诉相比检察机关作为最适合提起公益诉讼的主体具有无可比拟的优越性
首先，公益的特点就是涉及国家或公共利益，对公民个人的具体利益影响一般都不会太大，即使法律赋予公民个人以诉权，实际行使诉权的人也不会很多；其次，涉及国家和公共利益的案件一般涉案金额巨大、诉讼费用较高，个人往往无力负担，或者不愿负担，即使有人愿意负担，让公民个人为了公益去花费钱财和精力打官司也不符合公平负担原则；最后，公益诉讼案件法人的规定，均要求当事人必须在一定的期限内提起诉讼，否则将丧失胜诉权。但是，在《民法通则》的有关司法解释中规定“未授权给公民、法人经营、管理的国家财产受到侵害的，不受诉讼时效期间的限制”。这一规定的立法精神明显是出于保护国家利益所需，而公益诉讼同样是保护国家利益和社会公共利益的救济渠道，照此精神也应当不受诉讼时效的限制，使侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为在任何时候均能受到法律追究，这样亦能保持不同法律之间同类事项法律规定的协调一致。
（八）检察机关提起行政公诉后，被害相对人能否就同一事实再次提起行政自诉
检察机关提起行政公诉后，被害相对人如果能就同一事实再次提起行政自诉，是否违背“一事不再理”原则？如果不能，被害相对人既不同意检察机关提起行政公诉，也不认可检察机关提起行政公诉的结果，其权益如何得到保护？对此，笔者认为，检察机关提起行政公诉后，应当认定被害相对人不能就同一事实再次提起行政诉讼。这里不存在被害相对人是否同意检察机关提起行政公诉的问题。一旦成为法律规定，就没有被害人选择的权利，除非被害人先行起诉，此时，法律就应当对被害人的诉权予以保护。对于行政相对人先行起诉的案件，如果检察机关认为该案件涉及国家、社会公共利益，需要维护国家、社会利益以及其他行政相对人的合法权益，就应提起行政公诉。因为行政公诉在维护整体利益、全局利益的情况下，往往能够兼顾个体利益，而行政自诉在通常情况下却很难同时兼顾到整体利益、全局利益。
（九）普通公民在行政公诉中的法律地位
在英国的行政公诉制度中，普通公民可以作为行政公诉原告向法院申诉或提起诉讼，但这一权利受到检察总长的制约。普通公民在提起行政公诉前首先应向检察总长提出申请，要求检察总长允许他进行“告发人”起诉。如果检察总长同意，则该诉讼作为检察总长自己提出的起诉来进行，与提出申请的人无关；如果检察总长拒绝允许一项合理的诉讼或者不适当地拖延对诉讼的批准或工作效率太低，则提出申请的人可以直接向法院申请或起诉。我国《宪法》第41条规定：“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”从《宪法》第41条的内容来看，我国普通公民有权监督法律实施，对任何国家机关违法行为可以向有关国家机关提出申诉、控告或者检举，而且在申诉、控告或检举时不要求以自身的合法利益受到损害为前提条件。监督法律实施的权利不仅是公民的一项政治权利，同时也是一项法律权利。由于人民法院是我国重要的司法机关，通过诉讼的方式惩治违法行为更有利于监督法律实施。普通公民对行政机关损害社会公共利益的行政行为的控告，根据《宪法》第41条的规定，当然可以向人民法院提出。《宪法》第41条可以说是确立我国普通公民行政公益诉讼权的直接宪法依据。一些人担心赋予普通公民行政公益诉讼原告资格会导致行政诉讼泛滥，超过法院的承受能力。事实上，根据其他国家的经验以及我国行政诉讼不景气的现状，笔者认为这种担心毫无必要。由于行政公益诉讼是维护社会公共利益的行政诉讼，其结果对社会的影响较大，对原告的法律知识和诉讼能力要求更高，检察机关是国家的法律监督机关，由检察机关代表社会公共利益向人民法院提起行政公诉比普通公民更为有效。因此，普通公民在行使行政公益诉权之前应该首先向检察机关告发或提出诉讼申请，当检察机关无理拒绝合理的诉讼请求或在合理的期间内不予答复时，为了防止检察权滥用或渎职，实现权利对权力的制约，作为最后的手段，这时法律就有必要赋予普通公民向人民法院提起行政公益诉讼的权利。当然，行政公益诉讼不以普通公民的告发或申请为必经程序，检察机关可以在遵循前置程序（告知行政机关自行纠正）的情况下依职权迳行提起。[page]
作者：中国政法大学·郝建臻
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