在行政法治的原则下，拥有“排除违法行政请求权”，能够通过法律程序否定违法行政行为的效力，是行政相对人合法权益的根本保障。这一请求权构成行政相对人法律地位的核心，而行政诉讼则是实现这一权利的重要手段。
一、 排除违法行政请求权——行政相对人法律地位的核心
根据我国理论界的界定，行政相对人是指行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即在行政法律关系中，其权益受到行政行为影响的个人、组织。在法治的原则之下，任何行政活动应当在法的约束下进行，并由此形成行政主体与行政相对人关系的法律化，从而确立了行政相对人的法律地位，及相应的公法权利与公法义务。其中行政相对人的公法权利包括实体法与程序法两种类型，诸如：参政权、受益权、自由权、知情权、听证权等等。为实现上述公法权利，进而维护行政法治，作为行政法律关系主体的行政相对人享有“排除违法行政的请求权”，即“因违法行政活动而受到不利侵害的国民，作为实体法上权利，原则上承认其对于违法的行政行为有‘排除请求权’，对于行政的违法不作为有‘行使行政权的请求权’。” 这种请求权是指公法赋予个人为实现其权益而要求行政机关为或者不为特定行为的权能，它构成行政相对人公法权利的核心。
在现代社会中，保护公民的合法权益与维护行政法治是统一的。赋予行政相对人以维护自身权益为目的的“排除违法行政请求权”，同时是促使行政法治这一社会目标的客观保障。因此，行政相对人所享有的“排除违法行政请求权”具有十分重要的意义，它不仅是保护权利主体自身利益的需要，同时也是实现公共利益与行政法治的需要，是主观的个人利益与客观的行政法治得以统一的关键与纽带。
二、起诉权——排除违法行政请求权的实现方式
有关行政相对人与行政诉讼原告之间的关系，我国理论界存在不同的认识。一种观点主张行政相对人的范围大于行政诉讼原告的范围。持这种观点的学者认为，权益受到行政行为影响的个人或组织都应当属于行政相对人，但并不是所有的行政相对人都享有排除违法行政请求权，并具有提起行政诉讼的原告资格。如：对生产假冒伪劣产品的行政处罚行为，直接相对人（被处罚人）不服，可以依法提起行政诉讼；而间接相对人（购买假冒伪劣产品的人）对行政处罚不服，认为处罚过轻，则不能提起行政诉讼。 另一种观点则认为，起诉权是实现排除违法行政请求权的重要方式，因此，能够成为行政相对人，拥有排除违法行政请求权，则必然具有提起行政诉讼的原告资格。
笔者赞同后一种观点。在我国由于行政诉讼受案范围的局限性，使得许多权益受到行政行为影响的个人与组织，并不都具有“排除违法行政行为”的请求权，无法通过诉讼程序实现要求行政主体为或不为一定行为的请求权。例如：知情权者等非直接相对人的原告资格限制等。笔者认为法律关系的内容与实质体现为权利与义务，而在法治原则下，公法存在的目的决定了行政相对人公法权利的核心应当是“排除违法行政请求权”，从严格意义上讲，不具有此项内容的行政关系不能称为法律关系，不具有这种请求权的人也不能成为该法律关系的主体，而实现这种请求权的法律途径与保障是司法救济，因此，行政相对人的范围与行政诉讼的原告资格在实质上是统一的，不具有诉讼法意义上的原告资格，则意味着不能成为实体法意义上的“排除违法行政请求权”的主体。区别仅在于前者体现出行政法所确定的保护范围，后者则是实现这种法律保护的诉权保障。正如施瓦茨所言：“在宪法或者法律规定有审讯的权利的案件中，谁有权利‘作为利害关系当事人’到行政机关受审讯。谁有权利到行政机关受审讯的问题与谁有资格请求对行政行为进行司法复审的问题密切相关。作为一般原则，谁有权利到行政机关受审讯，谁就应当有资格诉诸司法复审，反之亦然……”
因此，拥有“排除违法行政请求权”，能够通过行政诉讼实现该请求权，是行政相对人法律地位的体现与保障。它反映了法律对个人权益保护的范围，及一国行政法治化的程度。
三、法律保护范围的扩大与行政诉讼原告资格的变迁
（一）从“权利”到“利益”——原告资格的扩大
确定行政诉讼原告资格的前提与基础在于明确法律的保护范围，即法律确立的拥有“排除违法行政请求权”的主体范围。在这一问题上，各国的行政法学都经历了一个从“权利”到“利益”的发展过程。
1、以“权利”为核心的原告资格
在传统学说中，当个人因违法的行政活动蒙受不利侵害时，并不一定具有排除违法行政的请求权。决定是否具有此项请求权的关键在于法律所保护的权利是否受到侵犯。传统学说认为，当法律保护所保护的特定权利由于行政行为违法（包括作为的违法与不作为的违法）遭受损害时，当事人享有排除行政违法行为的权利，可以向法院提起诉讼，要求排除该违法行为。相反，行政活动仅在事实上、客观上给特定或不特定的私人带来一定的利益时（如因市政规划而导致的地产增值），因这种利益是为了实现行政目的而采取的行政行为的结果，而不是法律所确立和保护的特定权利，故不能成为法的救济对象。理论界将这种不受法律保护的利益称为“反射利益”。并认为：权利与反射利益的区别在于前者是行政的主观目的，后者则是行政的客观结果，因而，前者是法律主观意图所保护的对象，而后者不是。传统学说在区别权利和反射利益的基础上，以“权利”是否受到侵害，作为判断个人是否享有排除违法行政请求权与原告资格的根据。如：明治时期的日本行政诉讼法将原告资格限定为“由于行政厅的违法处分，其权利受到损毁者” .
在这一观念之下，对于谁可以作为利害关系人参加行政程序，并具有行政诉讼的原告资格，理论与实践都趋于保守。他们认为只有“明显的当事人”或“行政行为的直接相对人”，即其权利和义务受到行政行为直接影响的个人，才是行政行为的利害关系人。认为“这种当事人就是行政机关命令他做或不许做某种特定事件的人；申请许可证或其他许可的人；其收费标准和业务活动受行政管理的公司。” 例如，有权规定铁路运输价格的委员会作出价格调整，对此，铁路公司属于“明显的当事人”或“直接相对人”，而铁路公司的竞争人（如公路运输人）以及消费者则不属于。与这种认识相对应，法院将行政诉讼的原告资格限定为“权利”范围，即当事人只在权利受到侵害时才有起诉资格。如美国联邦最高法院1938年的亚拉巴马电力公司诉伊克斯案代表了这一观点。该案申诉人亚拉巴马是私营电力公司，控诉联邦电力管理局给予市政府经营的电力公司财政援助。认为由于这种援助，私营电力公司受到极大的损害。最高法院在该案判决中声称申诉人只有在合法的财消费者，由合同而产生的权利，防止不法侵害的权利，或法律规定的权利，……否则就不存在原告资格。”[page]
2、以“利益”为基础的原告资格
在现实中，行政行为的影响往往会超过它所直接针对的个人。随着行政法治的发展，对这部分权益的保护逐步被理论与实践所认可。在这一趋势下，以“权利”受到侵害作为界定行政诉讼原告资格的标准已经无法适应现实的需要。因此，“‘利害关系当事人’的概念不断扩大，从明显的当事人扩大到竞争人，又从竞争人扩大到消费者。这种趋势并不统一，但是主流是为了公共利益，……” .这一发展使得利害关系人不再局限于其权利和义务受到行政行为直接影响的“明显的当事人”或“直接相对人”。在影响竞争和消费利益的案件中，竞争者与消费者同样被视为“利害关系人”，拥有排除违法行政请求权。随着法律保护范围的扩大，在传统观念中原本被解释为反射利益的，逐渐成为法律所直接保护的对象，从而拥有了提起行政诉讼的原告资格。例如：根据日本现行《行政案件诉讼法》的规定，能够提起撤消诉讼者，必须是与行政处分的撤消有“法律上的利益”者。这一规定使得“私人（行政相对人）已经不只是作为行使公权力的直接名义人，而且作为第三人的法律地位也得以承认。……”
在美国，随着法律保护范围的扩大，司法审查的原告资格进入了“利益”保护时期，对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人的保护也成为法院的重要职责，为此，法院改革了传统司法审查的原告资格界定。在联邦电讯委员会诉桑得斯兄弟无线电广播站一案中，首先肯定了除享有合法权利者外，作为竞争者的起诉资格。 在该案判决中，法院认为竞争者的合法权利虽然没有受到损害，但其利益受到影响，应当具有原告资格。同时指出：“侵犯法定权利的规定对司法审查设置了不必要的障碍。……原告资格问题的核心是，请求救济的当事人所主张的是否是有关个人利益的争执，以使人相信导致起诉的实际损害是法院所应当解决的。……如果原告与他所请求复审的行政行为有直接的个人利害关系，这个标准就算达到了，而不必追究这种行政行为是侵犯了他的法定权利还是对他造成了其他利益（不属于法定权利的利益）损害。” 此后，法院通过一系列的具体判例，逐步肯定了竞争者、消费者以及环境消费者等非直接相对人的原告资格。施瓦茨总结这一发展时指出：“这一阶层先从‘明显的当事人’扩大到了竞争人、再扩大到了消费者；先扩大到现有经济利益的消费者，再扩大到了受非经济损害的消费者。……” 这段话概括了行政诉讼原告资格的发展轨迹，揭示了社会发展对法律保护范围的影响。
（二）我国行政诉讼的原告资格
如前所述，是否具有起诉资格意味着当事人所拥有的权益能否得到法律的有效保护，能否拥有排除违法行政的请求权。因此，随着行政法治的发展，以及行政法保护范围的日益广泛，我国行政法学界对行政诉讼原告资格的认识更加深入。
1、我国行政诉讼法的原则性规定
我国行政诉讼法第2条规定：“公民、环境保护或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这一条文对行政诉讼的原告资格作出原则上的限定，其核心在于“具体行政行为”和“合法权益”。为使其更加明确，行政诉讼法第11条对此作出具体的规定。综观上述条文，我国行政诉讼的原告资格具有如下特点：
（1）特定性
在我国，行政诉讼的受案范围限定于具体行政行为，这一限定反映在原告资格上，表现为作为原告与被诉行政行为之间必须具有“特定”而非“普遍”的关系。即只有“特定”的相对人才能具有提起行政诉讼的原告资格。
（2）扩展性
我国行政诉讼法第2条将该法的保护范围限定为“合法权益”，行政诉讼法第11条第1款第8项以及第11条第2款进而规定，认为行政机关侵犯其它人身权、财产权，以及法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。结合这两条的规定，可以看出本法在立法技术上将我国行政诉讼的现实性与扩展性有机地结合在一起，一方面，从现实性出发，基于我国行政法治的现状，将“权利”（主要指人身权与财产权）作为法律保护的核心与原告资格的重要内容；另一方面，又未将法律保护的范围与原告资格限定于“权利”范围，赋予行政诉讼的原告资格充分的发展空间与余地。
2、非直接相对人原告资格的肯定
随着行政诉讼司法实践的发展，行政行为的非直接相对人（如：行政处罚行为中，与被处罚人相对应的被侵权人；建设许可行为中，被许可人的产权人以及竞争者、消费者等权益受到行政行为影响的个人、组织。）在行政法与行政诉讼中的法律地位成为我国理论与实践中急需解决的问题。
为适应行政法治的发展，明确行政诉讼的原告资格。1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第12条规定：“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。这一司法解释指明行政诉讼的原告并局限于具体行政行为的直接相对人，明确了应当以是否具有“法律上的利害关系”作为界定原告资格的标准。这一标准突破了以“权利”为核心的原告资格理论，为上述行政行为的非直接名义人享有提起行政诉讼的原告资格提供了依据。
结合我国的司法实践，这类非直接相对人作为原告的主要情形包括以下几种：
（1）竞争者与相邻者的原告资格
1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第13条明确规定：被诉的具体行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。依照这一规定，对政府影响企业公平竞争的行为、建设许可行为，竞争者与相邻者作为行政行为的非直接名义人，拥有“排除违法行政请求权”，可以提起行政诉讼。
（2）消费者的原告资格
消费者作为非直接相对人是否拥有排除违法行政请求权，以及相应的原告资格，在我国行政诉讼法中并未作出明确规定。最高人民法院的司法解释为以下两种消费者的原告地位作出了肯定：
其一、“与具体行政行为有法律上的利害关系”的消费者
以1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第12条规定的“与具体行政行为有法律上的利害关系”为依据，权益受到被诉具体行政行为直接影响的消费者拥有原告资格。例如：在乔占祥不服中华人民共和国铁道部关于2001年春运期间对部分旅客列车实行票价上浮的行为一案中。 一审法院判决明确指出：原告作为购票乘客，虽不是《票价上浮通知》所直接指向的相对人，但因有关铁路企业为执行《票价上浮通知》而实施的经营行为影响到其经济利益，依据《最高法院解释》第12条的规定，其与《票价上浮通知》有法律上的利害关系，有权就《票价上浮通知》提起行政诉讼。[page]
该案中虽然肯定了乔占祥的原告资格，但并不意味着在任何行政行为中，消费者都具有原告的诉讼地位。司法解释中所谓的“法律上的利害关系”，在实践中，通常被理解为“直接”的关系，即原告权益与被诉具体行政行为之间具有一种“直接关联性”。在乔占祥一案中，原告虽然不是《票价上浮通知》所直接指向的相对人，但该通知直接影响到消费者的利益，因此，应当视为与消费者具有“直接的”“法律上”的利害关系，从而具有排除违法行政请求权。
其二、主张追究加害人法律责任的消费者
1999年《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第13条第3项规定：要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的个人具有相应的原告资格。依据此项规定，发生消费侵权事实后，消费者要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的情况下，消费者以被侵权人的身份取得原告资格，对主管行政机关的处理行为不服，有权提起行政诉讼。但此种情况原告资格受到两个条件的限制：其一、发生消费侵权事实；其二、消费者以被侵权人的身份向主管行政机关提出追究加害人法律责任的主张。
（3）环境享受者的原告资格
环境享受者是否拥有对破坏环境的行政行为的起诉权，是非直接相对人原告资格面临的另一问题。发生在财产权陵园管理局修建“紫金山观景台”的具体行政行为违反了《南京市中山陵园风景区管理条例》第7条有关“保持自然景观和人文景观的原有风貌，维护风景区的生态平衡，各项建设设施应当与风景环境相协调”的规划原则，从而提起行政诉讼，请求撤销“南京紫金山观景台”的规划许可。该案为我国行政诉讼的原告资格理论提出一个新的问题，即环境等非经济利益享受者是否拥有“排除违法行政请求权”的原告资格。该案虽然最终并未通过法律程序得以解决，但表明：随着公众意识的提高，人们已不再满足于个人自身的物质与经济利益的保护，许多具有公益性质的非经济利益保护成为行政诉讼法不容回避的问题。正如施瓦茨所言：“行政机关在作出影响环境的行政决定之前，也应当给环境的‘消费者’同样的受审讯的权利。许多人共同享有的非经济利益，包括环境和生态平衡利益，只有让他们参加行政诉讼才能得到保护。” 因此，“下一步就是要把原告资格扩大到环境消费者。最高法院强调指出，原告资格不再局限于受到经济损害的人；……审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样，是我们社会生活质量的重要组成成分。许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实，并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性。”
总之，行政诉讼的原告资格经历了由“明显当事人”发展到竞争者、消费者，进而扩展到环境等公益维护者的过程，这一趋势表明：随着行政法治的发展，法律保护范围将日益扩大，顺应社会进步，调整、发展我国行政诉讼的原告资格理论是必然的。
李昕
