关键词： 质疑/检察监督/司法/行政权/介入
内容提要： 检察机关是国家法律监督机关，其职权具有一定的司法特性，但又完全不同于法院的司法裁决权。我国的检察权固然要以公诉权为中心对侦查权和审判权实施程序性监督，但在新的形势下，检察机关更需要转变检察监督的方式，要不断探索检察机关检察监督行政权的方式和重点，同时也要研究完善检察机关的内部监督机制问题。
一、问题的由来
《中国法学》2007年第2期发表了最高人民检察院副检察长朱孝清同志撰写的《关于中国检察制度的若干问题》一文。该文对中国检察制度中存在的若干重大问题发表了真知灼见，并在文章最后部分，对少数人研究问题的思想方法片面、动机目的不端正等提出了批判。该文发表后，中国人民公安大学的崔敏教授即在《法学》2007年第7期上发表了《为什么检察制度屡受质疑》的文章，对朱孝清同志的某些观点进行商榷。读完两位大家的文章，联想到自己之前对我国检察监督制度已有的一些零星想法，遂产生也来说几句的冲动。不过，笔者的浅见与两位大家之所言没有多少关联，本文不是来凑“商榷”的热闹的。
由于是对问题提出质疑，那就先谈谈“质疑”。质疑首先是怀疑，是反问，甚至是“找茬”。质疑不完全等于反对的意思。多一些质疑有时是为了帮助你，爱护你。有的质疑可能过于偏激，有的质疑甚至是“顾左右而言他”，但对被质疑者未必是坏事，那就要看你怎么对待了。如果受到质疑的对象也认为问题不能怪他自己，而在于别的制度什么的，那就正好说明质疑不是没有道理。不过，质疑的对象必须准确，这是一个重要前提，不能把对方的观点缺字漏词地拿来做靶子，否则，这样的质疑本身就令人生疑，缺乏说服力。
长期以来，我们都在研究我们的检察监督制度多么好，外国的做法不适合我们的“水土”。近年怀疑的声音多了，甚至有些声音确实有点刺耳。我绝对认同，“对我国检察制度提出质疑的，大多是为了推进我国司法体制改革，完善我国司法制度和诉讼制度”[1].改革开放近30年了，社会已经发生重大变革，在新的历史时期，我们有必要重新审视检察机关法律监督的性质，重新审视现行检察制度存在的理论基础和社会背景，在横向和纵向的立体比较中，探索监督制度和司法工作的经验规律，以得出共性的结论。在改革进程中，对于检察监督，无论什么样的质疑或者反质疑，都应该摆事实讲道理。笔者也完全赞同“理论研究既要放眼世界，学习借鉴世界各国的先进文明成果，同时又必须立足国情，从中国的实际出发，为建设中国特色社会主义服务”[2]的辩证法观点。但是，我们对一些问题的研究经常出现这样的情况：在论述同一个主题时，一边大量摆设外国的某些做法作为论据（似乎我们应该向国外学习） ，同时又极力强调“中国国情”（似乎我们又不能像外国那样做） ，二者之间的辩证关系并没有体现出来，反而给人相互矛盾的感觉，得出的结论缺乏足够的说服力。研究检察监督制度同样应当避免这样的问题。
那么，我们的检察监督制度为什么屡屡受到质疑呢？ 在这里，笔者仅就国内的一些实际情况，结合自己的些许体会，谈几点粗浅的看法。
二、关于检察机关的法律性质
事物的性质总是很重要的问题。
目前，学术界对检察机关的性质主要有四种观点：第一种观点认为检察权是一种司法权，认为检察机关就是司法机关，检察机关作出的司法解释也是司法解释。如通说就认为，我国有两大司法机关法院和检察院。第二种观点认为，检察权是一种行政权，检察机关是行政机关。这种观点支持者已经不多。第三种观点认为，检察权具有司法权和行政权的双重属性。如有人说，从世界范围看，都在强调检察权的司法性，并由此而强化检察机关的独立性。但是，另一方面也应注意检察机关的行政性，在重新构建检察制度时要从检察权本身的规律和本性出发来完善检察制度。这种观点存在的不足是，难以将这两种特性融合起来。第四种观点认为，检察权是一种法律监督权。在讨论法律监督问题时，很多观点就赞成这种意见，有人说检察权是一种说不清楚的第四权力，大约也是这个意思。可见，检察组织和检察权的性质还具有模糊性。连性质问题都存在较大争议（即使在检察机关内部） ，人们产生诸多疑问就可想而知了。
以检察机关对刑事案件的检察监督为例，检察机关主要行使的公诉权成为传统的检察权的主要权能，“检察机关承担公诉职能的初衷就是为了实现对警察侦查权和法院审判权的双向监督”。一方面宪法规定了检察机关是法律监督机关，它具有对公安机关、法院、监所的刑事监督权；另一方面，刑事诉讼法也规定了公检法三机关在刑事诉讼中分工负责、相互配合、相互制约的原则。但是，现行的检察监督制度与刑事公诉制度存在着理论上的明显冲突。正确行使刑事公诉权就是把检察机关作为控诉方来定位，而行使检察监督权则要求检察机关“高于”公安、审判机关，二者很难协调。从控辩式的诉讼机制来看，这一机制要求检察机关作为公诉方独立承担控诉责任，法院作为审判方独立行使审判权，居中裁决。当公诉人兼有法律监督者身份时很容易使审判权的行使陷入尴尬的境地。在一些刑事案件审理过程中，检察人员当场斥责甚至谩骂出质就明显超越了这种监督的权力。一些庭审过程经常出现一边倒的局面，律师辩护虽然占优势，但审判结果却很“意外”。虽然法庭上检察官与律师“平起平坐”，但许多律师都在抱怨检、法“还是一家人”，从而使检察机关行使法律监督权的性质受到质疑。
三、关于检察监督的对象和职能问题
根据我国宪法和三大诉讼法的规定，检察机关是国家的法律监督机关[3].但是，这个法律监督机关在我们整个国家监督体系中是什么位置？ 或者说，它监督的对象是什么？
在我国，围绕着对国家公权力的监督产生了各种监督机关，主要包括作为权力机关的人大监督，民主党派的民主监督，监察审计的行政监督，纪委的党内监督，人民群众、新闻媒体的舆论监督，以及检察机关的法律监督等。一般认为，在这些监督形式中，检察机关是专司法律监督的专门机关，以法律监督的形式加强对各种权力的监督与制约，看似在国家权力制衡体系中具有举足轻重的作用。但它与其他监督机制的关系如何？ 这是一个一直不好理顺的问题。比如它与纪委的党内监督的关系就是一个难题。现在的情况是，检察机关与纪委经常协同办案，由于纪委介入在先，它所定下的方向性意见，检察机关怕是难以突破。纪委对案件查办的影响似乎是超过专门的法律监督机关的。但我们知道，党的领导也应当在宪法和法律范围内活动，作为国家专门的法律监督形式，检察机关对纪委办案又是如何实施监督的呢？ 这是我们不能回避的问题，也是人们容易产生质疑的地方。[page]
还有人认为，从总体上看，我国公民包括国家工作人员的法律意识还不强，执法、司法、守法等法制环节还存在不少问题。“特别是在司法领域，司辩护人员的整体素质不高，司法不公的问题比较突出，腐败现象时有发生，人民群众对此反映强烈。”在这种情况下，进一步强化法律监督，是维护国家法律统一正确实施，实现社会公平和正义的需要。这里的“司法人员”是指谁？ 包括检察机关自己吗？ 在这里，法院和法官们成为了最大的监督对象。对此，也是存在疑问的。
在法院内部，审级制度法人着被告人具有可救济性，一审不服可以上诉到上一级法院，如果两次仍不服，我们也可以建构三审终审制。这时的被告人及辩护人一直在监督着法院和法官。如果被告人不上诉了，检察院的监督也显得多余。当然，审判监督除了要有好的审级制度外，还要有良好的法官制度等其他制度的配合。现实中确实出现了不少贪赃枉法的法官，但这个现象的存在主要不是检察监督就可以解决的。为此，有学者主张，在“一府两院”三个机构中法院较弱，法院的审判工作容易受到政府部门的干预，中国检察机关的法律监督主要应转向对行政权力的监督。检察机关在司法与行政中间应该起隔离作用，不让政府去干扰法院。这样才合乎我们三大机构的配置原理。我看这是有道理的。至于监督政府的问题，下面另外再谈。
再看检察机关的主要职能问题。我国检察机关具有批准和决定逮捕、提起公诉、[4]侦查职务犯罪、诉讼监督等多项职能，但对检察机关的职能工作，不少人慨叹（可能多数是检察官） ，检察监督在实际工作中难以监督，不敢监督，甚至要求立法给出具体一些的“措施和手段”。
譬如，一些观点指出，对公安机关的立案监督，如果公安机关拒绝说明不立案的理由，检察机关无可奈何。刑事诉讼法对侦查活动如何进行监督，法律没有规定具体的方式和程序，尤其是当侦查机关不肯接受检察机关的纠正意见时，检察机关没有有效的制约手段，检察机关也没有有效手段获知侦查活动是否违法。对法院的审判监督，法官与检察官法律地位平等，平等者之间怎么监督？ 在法庭上，检察官与被告辩护人平行，同受法官指挥，这时的检察官是在行使审判监督权吗？ 甚至还有人认为，“正是由于检察机关行使法律监督权缺少法律保障机制，硬性规定不够，可操作性差，甚至被弱化，所以，近几年来，公安机关充当保护伞的黑社会性质组织犯罪及团伙犯罪日益猖獗。要是检察机关能有效行使法律监督职权，有强有力的监督措施作保障，社会治安形势就会变好”。这些观点似乎都认为，只要法律赋予检察机关若干刚性措施和手段，问题就能迎刃而解。如不少观点呼吁要加强检察机关的侦查权，强化对公安机关的侦查指挥和控制权；建立检察机关对立案、撤案、结案统一审查制度。近来一些媒体上出现了呼吁我国应该建立保证检察监督制度。除了侦查权，还要给予检察机关提请处置权，如改变案件管辖、更换办案人以及对违法办案人的行政处分建议权等。有的还建议公安机关实施拘留时应由检察机关审批拘留证，以加强监督。
真的是这样吗？ 笔者认为，上述一些观点提出的问题的确存在，但我们要正确看待。一方面，这些问题说明对刑事案件的法律监督，重点是要落实到公诉权上，其他大多数的检察监督权都是围绕公诉服务的，未必需要一些配套的“硬”措施和手段。再说，从实际情况看，对于检察机关的《纠正违法通知书》，公安机关多数是非常重视的，这样的案例也很多；法院对于检察机关的抗诉，比对被告人的上诉也重视得多。另一方面，我们也可以反过来想，如果真的给检察机关设置这些“硬性”的措施和手段，是否会超越权力制约的基本原理，产生更多的新问题呢？我们不能不承认，在一定程度上，检察机关通过公诉程序对侦查权和审判权进行“双向监督”的职能存在一些问题，但这不是检察权“硬性规定不够，可操作性差”造成的。
四、关于检察监督的方式和力度问题
新时期的检察监督方式和力度，有丰富的内容，我这里谈两点，一是完善检察机关自身的内部监督，二是实现对行政权监督的主动性。由于检察职能的司法性决定它有权力决定刑事案件的进程，甚至终结案件，那么它的司法结论就很重要，我们就要在制度上加以约束。审判有审级制度作保证，那么检察制度靠什么来保证呢？
一直以来，我国检察机关的办案机制实行行政审批、集体负责制，这种层层审阅、逐级审批的行政色彩浓厚的办案机制，不仅与检察官法律职务的司法性特征相违背，有悖于检察活动的规律，而且容易导致案件处理上的责权不明，一旦发生错案或违规事件，难以落实具体案件承办人的责任。这种“检察体制”体现了检察权行使方式的行政性，虽有利于发挥检察机关的整体优势，组织协调检察机关统一行使检察权，但在实践中暴露出明显的弊端。按照法律规定，检察机关有权对公安、法院等部门实施法律监督，同时又拥有对贪污贿赂案件的侦查办案权，这种监督权与办案权的一体化亦潜在巨大的法律风险，一旦失控，反贪者也会成为腐败者。公民（包括犯罪嫌疑人）在这种制度下是很危险的。
如何解决以上问题，检察机关近年来的确在下决心，花力气进行改革，其内容主要是实行加强了检察机关自上而下的批准、备案等制约措施，行政性仍然很强。对检察机关办理自侦案件的监督问题，不能总强调“内部改革”，外部监督力量的缺失正是人们质疑的重点[5].近年，韩建林、丁鑫发等省级检察高官的落马就是明证。这些曾经能力不凡的高级检察官堕落为腐败分子，除个人原因外，监督者缺乏外部监督无疑也是重要因素，值得深省。一些地方检察机关在反贪污反渎职案件的查办过程中，有的做法遭到很多质疑，如对经济犯罪嫌疑人钱物的没收具有很大的随意性，在有的地方，钱物“只要进了检察院就别想出来”。这种情况更是没有监督可言。对此进行质疑并非没有道理。
其次，是对政府的监督问题。前面谈到检察机关的法律监督主要应转向对行政权力的监督，这是权力制衡的根本要求。但政府的行为和法院的审判活动性质不同。政府的行为非常具体广泛，涉及社会生活的方方面面。行政具有直接高效的特点，政府实施的所有行为，不_帖蒧_鼂可能都要在检察机关的监督下进行。检察机关对国家工作人员职务犯罪的监督（包括侦查、起诉等具体环节） ，就是检察机关监督政府的基本内容。但现在的事实是，对职务犯罪的发现和侦查，人们意见很大，检察机关积极追诉犯罪的情况很不理想， 80%以上的贪污腐败线索都是来自民间举报，人们对检察官“坐等”案件的办案模式几乎习以为常，这种现象是否值得反思呢？ 我认为，检察机关的司法特性与法官坐堂问案是不一样的。[page]
当前腐败现象依然严重，重大责任事故频繁发生，审计监督也发现不少经济犯罪线索[6]，我们的检察机关该不该积极介入？ 我历来认为，重大事件（通常以事故、案件为表现形式）的背后总要有人承担责任，特别是管理者的责任。出了人命关天的大事，有关部门积极介入是正当其时。检察机关作为国家法律监督机关，既可与有关部门联合发文采取行动[7]，也可以独立追查犯罪线索。在介入以后，发现有职务犯罪，就积极追诉，发现没有那就公布没有，证明他人无罪不也很好吗？ 无论是为了报应还是为了防范未来，落实法律责任是法治社会的根本特征。有影响的案件的背后更应该注意全面落实责任问题。远的不说，今年发生的山西“黑砖窑”和广东番禺九江大桥被撞垮塌事件不知道是否有人应承担职务犯罪之责[8]？ 2007年8月13日发生在湖南凤凰的在建大桥垮塌事故更是令人关注[9]， 8 月16日，国务院湖南凤凰“8.13”大桥垮塌事故调查组成立，并邀请最高人民检察院有关负责人参加事故调查。最高检察院副检察长王振川表示，将以对党和人民高度负责的精神，切实履行法律监督职能，对于调查过程中发现的职务犯罪要一查到底。最高人民检察院派员介入民事执行的调查无疑是个良好的开端。但愿检察机关的这种介入在以后能有更大的空间，检察机关自己能更积极、更主动地履行追究刑事责任的职能。当然，这样的要求超过了一般的“质疑”，实现起来难度很大，因为它与我们的整个国家监督体制有密切关系，权当是笔者的一点呼吁吧。
总之，我国的检察制度是“在吸收中国历史上政治法律制度的精华，总结社会主义民主法治建设正反两方面经验教训，借鉴其他国家检察制度的基础上建立和发展起来的，是马列主义基本原理同中国具体实际相结合的产物，也是中国特色社会主义政治制度和司法制度的重要特征”[10].我们的检察制度改革必须在党的领导和社会主义政治制度框架内进行，既需要借鉴国外的检察实践经验，亦须考虑与本土宪政结构和法律文化的兼容。近年，我国有的地方检察机关在诉讼中尝试了“零口供”和“诉辩交易”等从西方引进的做法，虽然最终没有成功推广，但它所引起的讨论还是很有价值的。学术界对“沉默权”、“检警一体化”等问题的讨论，也取得了不少共识。我们没有理由取消检察机关，取消检察监督，但我们的研究也不能动则建议增加配置各种具体的法律监督权。我国检察制度的确存在一些矛盾和问题，它们确有探究和质疑的必要，但我们的探究和质疑一定要在一个开放宽容的学术环境中进行，这样，真理一定能愈辩愈明。（来源：《河南省政法管理干部学院学报》）
注释：
[1]朱孝清。关于中国检察制度的若干问题[ J ].中国法学， 2007， （2） .
[2]朱孝清。关于中国检察制度的若干问题[ J ].中国法学， 2007， （2） .
[3]我国宪法和人民检察院组织法都规定“人民检察院是国家的法律监督机关”。刑事诉讼法（第八条） 、民事诉讼法第十四条和行政诉讼法第十条也规定，人民检察院依法对刑事诉讼、民事审判活动以及行政诉讼“实行法律监督”。
[4]其实，刑事诉讼正是通过检、法之间的互相制约，实现对检察机关自身的监督。检察机关无实体处分权，这应该是不难理解的。
[5]近年，检察机关已经通过推进人民监督员制度的试点工作探索外部监督途径。即通过召开座谈会、通报工作情况、送阅简报信息等方式，听取人民监督员的意见和建议，不断拓宽接受监督的途径。这种监督强调，对人民监督员提出的合法意见予以采纳；对没有采纳意见的，依据事实和法律向人民监督员作出解释。
[6]例如，据报道，上海市审计局经对17个部门和下属80户一级预算单位审计，发现违规和管理不规范金额29. 75亿元，占审计金额的6. 17%.经对20个政府投资和以政府投资为主的建设项目资金使用管理情况审计，发现违规和管理不规范金额共19. 46亿元，占审计资金总额的4. 14%.同一时间，国家审计署李金华审计长表示，揭露重大经济犯罪线索依然是审计工作的关键点。来源： 2007年8月20日第一财经日报。
[7] 2006年2月，监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理局联合发布《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》。
[8]根据报道， 2007年7月17日，在山西黑砖窑事件中，有5名涉嫌犯罪的国家机关工作人员被逮捕和立案侦查。他们是重大事故工商局下的某工商所（2人）及某派出所的工作人员（1人） .
[9] 2007年8月13日，正在建设中的永济市堤溪沱江大桥发生垮塌，酿成特别重大事故，有60多人在事故中死亡。来源： 2007年8月17日中国新闻网。
[10]朱孝清。关于中国检察制度的若干问题[ J ].中国法学， 2007， （2） .
金泽刚·上海交通大学凯原法学院
