关键词: 证明责任/行政诉讼/行政程序/程序正义
内容提要: 由于行政管理体制和司法体制不同，各个国家行政诉讼证明责任分配规则不尽相同。我国行政机关在行政程序中依职权调查案件事实，法官在行政诉讼程序中发挥比较积极的作用，决定行政诉讼证明责任分配规则与行政程序证明责任分配规则总体一致，但又不完全相同。行政诉讼以“谁主张谁举证”为证明责任分配基本原则。考虑到推定、行政认知等影响，行政诉讼证明责任分配规则有多样性，还存在证明责任倒置的情况。
行政诉讼证明责任是行政诉讼程序中，当事人为证明其诉讼主张，所承担的提出证据的责任，及所承担的说服责任。行政诉讼证明责任包括三点含义:（1）诉讼当事人为证明其诉讼主张而承担的责任。（2）证明责任由提出证据责任（Burden of Presentation of evidence）和说服责任（Burdenof persuasion）构成，二者共同构成证明责任。（3）承担证明责任的当事人不能提供需要的证据，将承担不利甚至败诉的后果。
一、行政诉讼证明责任分配办法的比较分析
由于世界各国司法传统、行政审判体制、法院对行政机关认定事实的态度和行政审判程序等的差异，决定了各国行政诉讼证明责任分配的不同。
（一） 法国行政诉讼证明责任分配规则
法国行政诉讼奉行职权主义诉讼，法官在一定程度上可依职权调查案件事实。除法定的证明责任分配形式外，在一些情况下，法官具有分配和协调证明责任的权力。
在行政相对人提起的行政诉讼中，行政机关是恒定被告，因此，首先由行政相对人承担证明责任。“当事人就其所主张的事实负举证责任，也可要求法官进行某项调查或鉴定。由于行政诉讼程序采取审问主义，法官根据双方当事人实力不平等的情况，如原告就其所主张的事实，所持论证显然可信时，或导致可以怀疑行政决定时，法官可将举证责任转移于被告。被告必须就其行为的事实和法律方面负证明责任。”[1]由于行政相对人与行政机关地位的不平等，行政相对人对否定事实不承担证明责任，对否定事实应当由行政机关承担证明责任，如发生纳税纠纷时，行政机关有责任证明行政相对人业务活动中有不正当行为。
在一些情况下，法国法律也对特殊的举证责任分配规则作出规定。如在税收方面，如果行政机关证明纳税人账目记录不正当，或者纳税人拒不答复某些问题，或者纳税人非法作出了虚假申报，那么，证明收税数目过大的责任应当由纳税人承担。
在一般情况下，法国行政法官坚持让当事人提出所有的证据材料，这样有利于法官对案件事实作出公正判断。“在所有的案件中，最高行政法院对决定那些对裁决案件至关重要的事项，即各诉讼当事人应该提供什么文件有完全的自由裁量权。”[2]在行政诉讼过程中，法官可依职权协调各方当事人的证明责任，“有时为了迫使有关机关对其依据它所提交给法官的文件所作出的决定说明理由，法官有权转移举证责任。甚至有时法院倾向于接受显而易见的可能性或者推定行政机关违法。”[3]
有学者认为，“法国行政诉讼举证责任分配，适用一般诉讼程序的举证责任分配规则，即谁主张，谁举证。”[4]实际上，法国的证明责任除“谁主张、谁举证”外，有的情况还实行证明责任倒置，同时，在证明责任分配时，法院具有较大的协调权。
（二） 日本行政诉讼证明责任分配规则
日本关于行政诉讼证明责任有五种学说:原告负举证责任说；被负举证责任说；谁主张谁举证说；依据行政行为种类的不同，各负举证责任说；具体情况具体确定说[5].
近年，日本法院判例认为，证明责任的分配应当对应各个要件事实的性质。根据要件事实的性质分配证明责任。“概而言之，对限制国民的自由，或者赋课义务的行政行为的要件事实，行政厅方面应该举证证实其要件事实的存在。相反，对国民方面有利的要件事实的存在，国民方面负担举证责任。以赋课税处分为例予以说明，赋课税的要件事实的存在由行政厅举证，控除税要件事实的存在由国民方面举证。”[6]
在撤销之诉中，被告行政机关负证明其行政行为合法的责任；在确认无效的诉讼中，原告承担证明无效原因缺陷存在的责任。原告起诉行政机关逾越、滥用行政裁量权的诉讼中，对逾越、滥用行政裁量权的事实，原告承担证明责任。而对于行政程序性事实，日本法院一般要求行政机关承担证明责任。
（三） 美国司法审查证明责任分配规则
美国证明责任分配的基本标准为公正标准，即谁更应该或更有能力负证明责任。美国证明责任分配的基本规则是“谁主张谁举证”，即提出主张的人有责任提供证据。
除“谁主张谁举证”的证明责任分配规则外，美国的一些法律也规定有证明责任倒置的情形。如美国联邦行政程序法第552条规定:“控告人居住地或其主要营业地、该行政机关所在地或者哥伦比亚特区的合众国地区法院，有权根据控告制止该机关封锁其档案的行为，并命令其提供任何其不正当地向控告人封锁的档案材料。在此类案件中，法院应重新审查事实，并且可以秘密查阅该机关档案的内容，以确定该档案或其中任何部门是否属于本条第2款规定的不应当向公众公开的档案；该机关对其行为的正确性具有举证责任。”为什么在此类情况下实行证明责任倒置，美国国会在立法报告中说明了理由。国会认为，被要求公开的文件掌握在行政机关手中，只有行政机关知道文件的内容和性质，所以必须由行政机关证明文件符合法律规定的免公开的理由。要求得到文件的人没有得到文件以前，不知道文件的内容。规定由要求文件的人负证明责任，实际上等于拒绝他的要求。由于要求文件的人处于不利的地位，所以法院对行政机关提出的理由和依据，进行比较严格的审查。但关于国防和外交秘密文件，法院一般听从行政机关的判断[7].
美国司法审查程序中，“谁主张谁举证”规则主要适用于:案件实体性事实；诉讼程序性事实；司法审查期间是否停止执行的条件事实；申请司法审查的受理条件事实。
在美国司法审查程序中，行政案卷和行政记录具有重要作用，法院在司法审查中主要以行政案卷和行政记录为基础。在司法审查中，行政机关负提供行政案卷和行政记录的责任。
（四） 英国司法审查证明责任分配规则[page]
谁主张，谁举证，是英国司法审查的基本举证规则，具有很大的合理性、规律性。主张者不能令人信服证明其主张，或双方举证势均力敌，两种情况下，主张者负败诉责任。因此，在英国，许多情况下，原告和被告举证责任分担一致，地位平等[8].
行政机关对行政相对人实施影响行政相对人人身自由和财产权利的行政行为，如行政处罚和行政强制措施时，行政机关承担严格的证明责任。“英国行政机关对于其所实施的影响公民人身自由和财产权利的行政行为，负有严格的举证责任。因为按照英国的法律理论，任何行政机关及其工作人员无权干涉英国公民的自由和财产，除非他能在法院证明其行为的合法性。例如行政机关以某公民在某个时间内非法进入某一禁区而拘禁该公民，该公民提出他在该时间内并未进入该禁区，但他提不出该公民在该时间内他在何处作何事的任何证据，而行政机关也提不出该公民在该时间内进入该禁区的证据。法院据此认为行政机关的拘禁行为是违法越权的，从而撤销行政机关的拘禁决定，命令行政机关释放该公民。”[9]
行政相对人指控行政机关滥用职权或玩忽职守，行政相对人承担证明责任，包括说服责任，即双方举证势均力敌时，行政相对人败诉，行政相对人不能令人信服地证明行政机关滥用职权或玩忽职守时，也承担败诉责任。
（五） 我国关于行政诉讼证明责任分配的规定
我国关于行政诉讼证明责任主要规定在行政诉讼法和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》两个法律文件中。这些规定的主要内容有:
第一，被告行政机关在行政诉讼中承担证明责任。我国行政诉讼法第32条规定:“被告对作出的具体行政行为负举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第1条规定:“根据行政诉讼法第32条和第43条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。”
第二，原告承担初步证明责任和特殊事项的证明责任。《行政诉讼证据若干问题的规定》第4条规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。”这就是原告的初步证明责任，即应当证明自己符合行政诉讼法所规定的起诉条件。依据《行政诉讼证据若干问题的规定》，原告承担特殊事项的证明责任有两项:（1）在法人法学》第26卷第1期2008年1月
